Искусственный интеллект и публичное управление
Политтехнолог, член РАПК Денис Михуля и профессор Сургутского государственного университета Любовь Зубарева – об использовании искусственного интеллекта в публичном управлении.
Еще вчера казавшиеся фантастикой цифровые технологии активно и уверенно внедряются в повседневную реальность. Искусственный интеллект обладает огромным потенциалом для повышения эффективности различных направлений человеческой жизнедеятельности. Его активное развитие обусловлено увеличением вычислительной мощности современных компьютеров, появлением высокопроизводительных процессоров, в том числе нейропроцессоров, развитием облачных хранилищ данных и облачных вычислений («гибридных облаков») и ростом спроса на автоматизацию, обеспечение обоснованности, оптимальности и экспертную поддержку процессов управления. Спектр применения готовых решений включает в себя финансовый сектор, системы образования и здравоохранения, транспортную отрасль, но не ограничивается ими. Государство, в отличие от прочих экономических субъектов, сочетает в данном случае роли пользователя и регулятора.
Сфера публичного управления с академической точки зрения объединяет три относительно автономные области научных исследований: государственный менеджмент, аналитику государственной политики и программ и процессы коммуникации граждан и государства, что позволяет определить ее как единую общественно-государственную систему взаимодействующих государственных, муниципальных, некоммерческих и прочих субъектов и структур, направленную на удовлетворение общественных интересов, решение общих проблем и производство социальных благ. Включенные в эту систему формальные и неформальные акторы представлены не только органами государственной власти и местного самоуправления, но и политическими партиями, лидерами общественного мнения, финансовыми институтами, что придает ее функционированию как административный, так и политический характер.
Несмотря на то, что на начальных этапах разработка искусственного интеллекта стимулировалась коммерческими инвестициями, потенциал современных технологий может быть в полной мере использован для решения задач в сфере публичного управления. Специалисты Бостонской консалтинговой группы провели исследование с участием 14 тысяч уникальных интернет-пользователей из разных стран о перспективах применения искусственного интеллекта в государственном и муниципальном менеджменте и пришли к следующим выводам:
- в качестве перспективных направлений публичного управления, активно поддержанных респондентами, были выявлены оптимизация работы общественного транспорта и трафика, обслуживания инфраструктуры и деятельность по оказанию государственных услуг. Участники опроса были скептически настроены к применению технологий искусственного интеллекта в системе уголовного правосудия, в частности, в системе принятия решений об условно-досрочном освобождении и подготовке рекомендаций по вынесению приговора;
- более благосклонное отношение к использованию искусственного интеллекта в публичном управлении демонстрируют жители стран с высоким уровнем коррупции (Индия, Индонезия) и с традиционными сильно развитыми коллективистскими ценностями и высоким уровнем доверия населения правительству (Китай, ОАЭ, Саудовская Аравия);
- наибольшую поддержку цифровизации в государственном управлении выразили миллениалы и жители городов, в то время как жители сельской глубинки и представители старшего поколения демонстрируют меньшую поддержку;
- в числе основных проблем использования искусственного интеллекта в публичном администрировании респонденты назвали этические проблемы и изменения на рынке труда.
По результатам отечественных социологических исследований, треть россиян скептически относятся к использованию искусственного интеллекта и не доверяют ему. В числе мотивов доверия технологии – возможность передать опасные для человека виды работ (35%), безэмоциональность, отсутствие личных интересов и большая объективность (34%), а также улучшение и упрощение жизни людей (32%). Россияне считают, что применение искусственного интеллекта в системе государственного управления должно быть направлено на повышение качества жизни граждан в большей степени (60%), чем на увеличение скорости принятия решений (16%) или экономической эффективности публичного менеджмента (15%).
Государственный сектор может извлечь значительную пользу от использования искусственного интеллекта. Система публичного управления более инертна и бюрократизирована по сравнению с частными структурами, что создает для внедрения современных цифровых технологий определенные препятствия. Однако, в рамках ее функционирования применение современных технологий уже позволяет упрощать ряд рутинных процедур и достигать значительной экономии бюджетных расходов. Изучение возможностей применения технологий искусственного интеллекта в сфере публичного управления является актуальным направлением современных исследований, основанных на разнообразном эмпирическом опыте, – от использования чат-ботов для оптимизации коммуникаций граждан и властных структур по вопросам управления территориями до внедрения цифровых технологий в процессы организации фундаментальных демократических процедур (выборов, референдумов).
Экономические преимущества применения искусственного интеллекта в сфере публичного управления, не предполагающей получение коммерческих выгод, основаны на возможности оптимизации расходов. В общем случае можно выделить следующие резервы экономии затрат на организацию деятельности государственных и муниципальных органов при использовании технологий данного типа:
- сокращение расходов на организацию документооборота и бумажной работы, связанных с обработкой запросов обращений от граждан, протоколирования встреч, организации голосований по различным вопросам и т.п.;
- сокращение затрат на оплату труда персонала государственных или муниципальных органов управления вследствие оптимизации численности штата сотрудников;
- сокращение временных затрат на обработку каждого запроса гражданина, повышение общей эффективности работы в части оптимизации затрат на обработку одного обращения, минимизации средних удельных постоянных издержек;
- сокращение временных затрат на поиск необходимой информации для выполнения любой функции и задачи сотрудниками государственных и муниципальных органов управления в связи с созданием больших баз качественно структурированных цифровых данных для машинного обучения, которые могут использоваться в качестве справочной информации сотрудниками таких органов;
- возможности оптимизации деятельности за счет анализа статистики обращений и пользовательских предпочтений, выбора наиболее востребованных услуг и отказа от невостребованных сервисов.
В макроэкономическом масштабе широкое использование искусственного интеллекта влечет за собой еще более значительные выгоды. Так, при широких возможностях получить необходимую консультацию или решить проблему в сфере публичного управления онлайн, заявители и клиенты государственных и муниципальных органов будут тратить меньше времени на ожидание в очередях, сбор необходимых документов, что позволит им не отвлекаться от работы на бюрократические процедуры и приведет к повышению производительности труда в национальной экономике. Ориентация на замену государственных служащих цифровыми помощниками и сервисами становится очевидной. Одной из последних тенденций здесь является использование искусственного интеллекта, способного на основе анализа больших данных предложить клиенту эффективное решение конкретного практического случая.
Искусственный интеллект отличается беспристрастностью и непредвзятым отношением к заявителям, в связи с чем он может быть использован для принятия решений о выборе поставщика в системе государственных закупок. Так, в Сингапуре алгоритмы искусственного интеллекта анализируют финансовые и кадровые данные – компании-претендента, содержание и утверждение заявок на тендеры и прочие рабочие аспекты, чтобы выявить закономерности для выявления и предотвращения потенциальной коррупции в органах государственного и муниципального управления.
Внедрение технологий искусственного интеллекта позволяет использовать возможности получения дополнительных доходов в бюджеты различных уровней за счет оптимизации технологий администрирования обязательных сборов и налогов. Так, чат-бот на официальном сайте Федеральной налоговой службы России имеет в своей базе 150 тысяч различных жизненных ситуаций для решения и постоянно обучается. В перспективе рядовой сотрудник налоговой службы перестанет быть жестким администратором контролером, его заменит специалист с развитыми компетенциями в сфере информационных технологий, финансовой и правовой грамотности. Уже сегодня около 60% ведомства составляют IT-специалисты.
Кроме очевидных экономических преимуществ активное применение технологий искусственного интеллекта может повысить эффективность публичного управления в различных социальных сферах, связанных с исполнением государством ключевых функций. Х.-К. Гонкалвес и коллеги указывают на очевидные перспективы использования современных цифровых технологий в следующих областях:
- организация коммуникаций и взаимодействия с населением. Государственные и муниципальные служащие часто перегружены работой, связанной с обработкой обращений граждан. Поток такой работы слабо прогнозируем, поэтому его увеличение может привести к нарушению работы и замедлению выполнения сотрудниками других задач в сфере публичного управления. Полученные результаты подобных опросов с участием непосредственных специалистов, занимающихся внедрением цифровых технологий в деятельность государственных органов и муниципалитетов, позволяют разрабатывать «дорожные карты» для направлений политики внедрения искусственного интеллекта в данной сфере. По сравнению с кнопочными, ограниченными и текстовыми чат-ботами, саморазвивающиеся чат-боты на основе нейросетей «понимает» смысл запроса гражданина, оперативно ищет информацию и формулирует полноценный ответ на запрос, общение с ним менее формализовано. Систематизация опыта работы муниципалитетов в Норвегии, позволила П. Микалефу, С. Фьортоф и Х. Торватну определить в качестве наиболее перспективных с точки зрения использования искусственного интеллекта в публичном управлении следующие направления: использование интеллектуальных агентов в организации процесса взаимодействия с гражданами, в том числе по решению вопросов в рамках их обращений (востребовано 28,9% IT-менеджеров муниципалитетов); онлайн-трансляции и протоколирование встреч и обсуждений различных вопросов, в том числе с использованием технологий перевода речи в текст (21,1%); автоматизация ввода данных и обработки запросов и предложений (по 15,7%). Таким образом, технологии искусственного интеллекта в сфере публичного управления востребованы, в первую очередь, для решения коммуникационных задач;
- образование. Внедрение искусственного интеллекта в систему публичного управления требует переквалификации кадров, подготовки специалистов с развитыми техническими навыками. Для решения этой проблемы государства разрабатывают программы поддержки таких образовательных программ с участием широких слоев населения. Так, в Китае уже сегодня осуществляется реформирование системы профессионального образования в пользу развития у обучающихся цифровых и инновационных навыков, а также разрабатывается и реализуется широкий спектр мер по привлечению талантливых иммигрантов из зарубежных стран. Управленческие усилия носят превентивный характер: искусственный интеллект на основе анализа больших данных определяет специальности и профессии, которые будут в обозримой перспективе автоматизированы с высокой вероятностью, и для них разрабатываются программы переподготовки;
- энергетика и инфраструктура. В г. Питтсбурге оптимизирована работа светофоров на базе искусственного интеллекта, что позволило сократить время ожидания в пробках в среднем на 15-20% и скратить выбросы углекислого газа в атмосферу на 20%. В Китае организован мониторинг нарушителей правил дорожного движения: лица пешеходов и водителей транслируются в качестве порицания на экранах общественных пространств, фиксация нарушений отрицательно влияет на социальный кредитный рейтинг гражданина. Точность выявления нарушений правил дорожного движения в стране составляет 92%, скорость движения транспортных средств в среднем с 2019 г. увеличилась на 19% в городах, испытывающих постоянные проблемы с автомобильными пробками. Возможности искусственного интеллекта в принятии решений уже сегодня применяются в сфере управления инфраструктурой и объектами общего пользования. В разных странах накоплен положительный опыт реализации проектов «умный город», в рамках которых анализируются большие данные о производительности городской инфраструктуры с акцентом на показатели энергоэффективности и экологической устойчивости;
- обеспечение безопасности граждан. В г. Ханты-Мансийске искусственный интеллект обеспечивает безопасность граждан, анализируя изображения с расположенных по городу видеокамер. При фиксации системой «Безопасный город» подозрительного события (забытая сумка, драка и т.п.), сигнал об этом подается диспетчеру единой дежурно-диспетчерской службы, который реагирует на ситуацию. Такая система позволила сократить число дежурных операторов в штате службы. Сервисы системы могут отображать маршрут передвижения подозрительного человека, прогнозировать развитие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Несмотря на высокие финансовые издержки реализации проекта (почти 1 млрд. руб.), его социальную эффективность и значение в обеспечении безопасности населения трудно переоценить;
- мониторинг общественного мнения и поведения. Социологические опросы как традиционный источник информации публичных органов о настроениях в обществе характеризуются рядом ограничений, в числе которых, неискренность и получение социально одобряемых ответов респондентов, нерепрезентативность выборки и т.п. Использование искусственного интеллекта позволяет получать более объективную картину, например, на основе анализа больших данных о реакции населения в социальных сетях, где люди высказываются открыто и эмоционально, на то или иное событие, государственную реформу, деятельность государственных органов. Власти Китая пошли еще дальше и с 2019 г. внедряют в стране «систему социального кредитования», в соответствии с которой благонадежные, соблюдающие законодательство компании и граждане получают ряд социально-экономических преференций по сравнению с теми, кто правовые требования не соблюдает. Следует отметить, что китайский вариант такой системы благодаря усилиям средств массовой информации часто воспринимается как пример реализации утопического варианта «электронного концлагеря» в практике государственного управления. Однако, об эффективности такого опыта использования искусственного интеллекта для достижения публичных целей красноречиво свидетельствуют результаты социологических опросов: более 88% жителей Китая одобряют «систему социального кредитования».
- системы поддержки принятия решений. Возможности человека в срочной выработке оптимального решения на основе анализа как можно большего количества информации ограничены, в то время как современные компьютеры обладают лучшими показателями обработки и оценки данных. Основной этической проблемой использования интеллекта здесь, активно обсуждаемой сегодня в профессиональных и научных сообществах, является вероятность предвзятости искусственного интеллекта при принятии решений. Примером системы поддержки принятия решений является китайская система «Zero Trust», предназначенная для выявления фактов коррупции. Анализируя деятельность в сфере государственного управления на основе стандартизированных индикаторов, система выявляла подозрительные операции с отклоняющимися от средних характеристик показателями. Подозрительные кейсы служили поводом для активизации сотрудников правоохранительных органов и организации проверки законности действий чиновника в конкретной ситуации. Однако, данный опыт использований искусственного интеллекта следует признать спорным. За несколько месяцев работы количество необходимых для обслуживания результатов работы системы кадровых ресурсов стало превышать число сотрудников, работающих в правоохранительных органах до внедрения системы. Проверяемые факты не всегда содержали в себе признаки правонарушений и преступлений. Таким образом, проект «Zero Trust» был закрыт как слишком дорогой и недостаточно эффективный.
В заключение следует отметить, что, несмотря на очевидные социально-экономические преимущества и широкие возможности, роль технологий искусственного интеллекта в сфере публичного управления некоторым исследователям видится спорной. Можем ли мы предотвратить «увековеченную» в исторических данных, на анализ которых опирается искусственный интеллект, предвзятость в принятии решений в той или иной сфере администрирования? Какова логика принятия решений «черным ящиком», может ли она быть понятна специалистам-разработчикам базовых алгоритмов самообучающихся машинных систем? Система публичного управления инертна и консервативна, любые ее изменения сопряжены с определенными рисками. Прозрачность решения властей, активное информирование населения и тесное взаимодействие с обществом в обсуждении возможностей и последствий внедрения технологий искусственного интеллекта будут способствовать принятию гражданами инновационных технологических решений, повысят эффективность их реализации.
Ранее опубликовано на: https://www.politgen.ru/analytics/articles/vozmozhnosti-ispolzovaniya-iskusstvennogo-intellekta-v-publichnom-upravlenii/
