Где предел изменений Конституции?
Управляющий партнер Консалтингового бюро Т&М, к.ю.н. Гарегин Митин – о том, возможно ли внести поправки в преамбулу и второй раздел Конституции России.
…благо частичного порядка не превосходит
благо целого порядка, а скорее наоборот.
Данте Алигьери «Монархия»
Рабочая группа по подготовке предложений о поправках в Конституцию РФ заявила, что рассмотрит предложения о внесении изменений в преамбулу к Основному закону. Нюанс в том, что в настоящий момент не существует однозначного понимания, допустимо ли в принципе изменение преамбулы и, если возможно, то какова процедура.
Глава 9 Конституции России, именуемая «Конституционные поправки и пересмотр Конституции», говорит о том, что в Конституции России есть изменяемые положения – нормы глав 3 - 8 – и неизменные, «вечные положения» – нормы глав 1, 2 и 9. Правовой смысл последних в том, «чтобы создать дополнительные гарантии стабильности тех ценностей и институтов, которые абсолютно неприкосновенны, ни при каких условия не могут быть исключены, новеллизированы или изменены каким-либо другим образом до тех пор, пока действует данная Конституция» (Колюшин Е.И. Конституционное право России: курс лекций. М.: Городец, 2006. С. 71).
Изменения в главы 1 и 2 Конституции России затрагивают фундамент самого государства и положение человека в нём. Например, изменение формы государственного единства (с федеративной на унитарную или конфедеративную) или формы правления (вроде реставрации монархии), введение новой обязанности или права. Хотя от пересмотра только для расширения перечня записанных в неё прав человека и гражданина «защищают» части 1, 2 статьи 55 Конституции России.
Однако Конституция России не ограничивается главами с 1 по 9, составляющими её первый раздел: есть ещё преамбула и раздел второй. О возможности изменения – внесение поправок ли, пересмотр ли, – этих структурны единиц, Конституция России не говорит ничего. Рассмотрим два теоретических подхода к разрешению вопроса о возможности их изменения.
1. Первый подход заключается в сущностной оценке значения преамбулы и раздела второго для Конституции России. Содержат ли данные структурные единицы положения, аналогичные «вечным положениям», изменяемым путем пересмотра? Теория говорит о том, что преамбула Конституции России содержит положения, на которых основываются все остальные нормы её первого раздела; «в преамбуле Конституции одновременно определяются те ценности, которые занимают ведущее положение во всей иерархии общественных ценностей, и цели, которые преследует Конституция»; «в ней определена стратегия конституционного и в целом правового регулирования в Российской Федерации» (Б.С. Эбзеев (Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. 2-е изд. М.: Спарк, 2001. С. 20). Иными словами, изменение преамбулы Конституции России может изменить смысловое содержание её неизменных глав 1, 2 и 9. Отсюда изменить преамбулу Конституции России можно только путем её пересмотра.
Аналогичный вывод можно сделать и в отношении второго раздела Конституции России, который содержит как исторические нормы (пункты 3-5, 7-9), так и нормы, прямо затрагивающие порядок реализации конституционных прав граждан и основы конституционного строя, т.е. неизменные главы 1 и 2 (абзац четвертый пункта 1, пункты 2, 6). Нелогично изменять действие целого документа более простым способом, чем способ изменения отдельны частей данного документа.
2. Второй подход формально-правовой, граничащий с юридическим формализмом (метод политической юриспруденции). Депутаты Е.А. Федоров и А.В. Романов внесли законопроект, устанавливающий возможность внесения изменений в преамбулу Конституции России (проект федерального закона № 814077-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»). Правительство России и Комитет ГД по конституционному законодательству и государственному строительству приняли данную идею в штыки, установив, что Конституция России не предусматривает никакой процедуры, а, следовательно, и возможности изменения преамбулы (отзыв Правительства Российской Федерации от 27.08.2015 № 5517п-П15; Заключение Комитета ГД по конституционному законодательству и государственному строительству от 04.09.2015). По аналогии таким образом невозможно законодательно прописать процедуру изменения раздела второго Конституции Российской Федерации, если такая процедура в ней отсутствует.
Следовательно, чтобы внести изменения в преамбулу и второй раздел Конституции России необходимо дополнить её соответствующими процедурными нормами, в нашем случае не пересматривая её.
Здесь можно представить два варианта, подразумевающие внесение изменений и в Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»:
а) включение в Конституцию России новой главы о процедуре изменения преамбулы и второго раздела. Данный вариант сам по себе спорный: С.А. Авакьян в 2013 г. говорил о том, что «можно обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации, который в порядке толкования ст. 136 Конституции Российской Федерации вправе сделать вывод о том, что поправка к Конституции может иметь форму самостоятельной главы Конституции, тем самым снимается проблема пересмотра Конституции в целом и разработки текста новой Конституции» (см.: Лебедева Н.В. Законы о поправках к Конституции РФ в системе источников конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 9. С. 18 - 21).
б) внесение новой статьи о процедуре изменения преамбулы и второго раздела Конституции России в изменяемую главу 5.
Конечно, лучше «подкрепить» такие варианты решением Конституционного Суда Российской Федерации. Однако у нас есть сомнения (см.: первый подход) в положительной оценке судом самой возможности внесения поправок в преамбулу и раздел второй Конституции Российской Федерации.
