В логике адхократии
Объявленная в России 21 сентября частичная мобилизация вызвала ряд критических замечаний экспертов о том, что мероприятие является серьёзнейшим стресс-тестом для системы госуправления, с которым бюрократия может не справиться. Однако несмотря на обилие сообщений о очевидных сбоях, мобилизация реализуется вполне последовательно, причём в традиционной для России управленческой стилистике.
Политконсультант, партнер Консалтингового бюро Т&М, эксперт Центра ПРИСП Антон Тимченко – о том, что в России в действительно важных делах зачастую применяется такая управленческая модель как адхократия.
Классическое государство модерна основывается на регулярно воспроизводимых формализованных процедурах. Их предсказуемость и ясность их устройства для стороннего наблюдателя, будь то обыватель или госслужащий, обеспечивается подробным описанием в нормативных актах.
В принципе, любой, желающий понять, как работает государственная машинерия и как она отреагирует на тот или иной внешний раздражитель, может открыть «руководство пользователя» в виде закона либо подзаконного акта, где всё с высокой долей подробности описано. Кроме того, дополнительную предсказуемость действий государственного механизма обеспечивает повторяемость: на одни и те же вызовы система реагирует сходным образом. Именно на этом и строится возможность институционального анализа и относительно точного прогнозирования действий государства. Но не в России. У нас всё утроено несколько иначе.
При том, что в вопросах малозначимых, описанная выше нормативная схема может работать, в действительно важных делах применяется совсем другая управленческая модель – адхократия.
Происходящий от латинского ad hoc («ад хок») и переводимый как «специально для этого», термин заимствован из мира юриспруденции и предполагает индивидуальное решение какой-то специфической задачи. В нормальных условиях закон или иной нормативный акт – это решение многоразового использования, он существует для неоднократного применения к сходным отношениям.
Например, положения гражданского законодательства регулируют имущественные и личные неимущественные отношения независимо от времени года и индивидуальных особенностей участников имущественного оборота. А Трудовой кодекс РФ определяет общую рамку отношений между работником и работодателем без ограничения срока действия. Такая логика действует в обычных условиях.
Вместе с тем, время от времени возникает необходимость урегулировать нетипичный, можно сказать, экстраординарный вопрос, и тогда прибегают к «точечному» решению, выработанному исключительно для этой ситуации. Это и есть ad hoc-регулирование. В качестве яркого примера подобных решений можно привести приватизацию 90-х годов, реализованную через систему экономических и правовых мероприятий, носивших уникальный характер и решавших вполне конкретную единичную задачу по изменению в стране структуры собственности (содержательная оценка данной реформы не относится к предмету статьи).
Особенность политического менеджмента и системы госуправления в России заключается в том, что в отличие от западных практик менеджмента и академических фантазий, на практике для решения любых значимых вопросов вместо набора предсказуемых, заранее определённых и формализованных процедур, используется сплав из сформулированных в экстренном режиме импровизаций, вынужденных реакций на внешние вызовы и нормативной пробельности – ситуативное управление, которое, собственно, и является адхократией.
За последние два года это проявлялось особенно наглядно. Борьба с пандемией коронавирусной инфекции (COVID-19), конституционные поправки, потребовавшие реализации уникальной, не предусмотренной законом электоральной процедуры, и специальная военная операция. Эти три, казалось бы, совершенно разных события объединяет то, что они кардинально изменили жизненный уклад общества и формат функционирования государственной машины, активизировав линейку рецептов ad hoc.
Во всех случаях нормативное оформление, политико-административные решения и экономический инструментарий носили уникальный характер, не вписываясь в логику «обычной жизни».
При этом если внимательно проследить за тем, как система политико-административного менеджмента реагировала на столь масштабные вызовы, то можно заметить, что во всех случаях речь шла о четырёх стадиях развития ситуации: шок, рассинхрон, отладка и рутинизация.
Столкнувшись с оглушающей новой реальностью, даже если о ней эксперты, зарубежный опыт и просто здравый смысл предупреждали заранее, управленческая вертикаль испытывает шок и впадает в выжидательное молчание, избегая давать какие-либо разъяснения не менее шокированному обывателю. Традиционно на этом этапе среди информационного вакуума возникают и со скоростью вируса распространяются всевозможные слухи, сплетни и фейки: от формирования Госсовета как невыборного органа для пожизненного правления до вертолетов, которые по ночам распыляют над городом вакцину от коронавируса, вызывающую бесплодие.
Спустя некоторое время под давлением обстоятельств, а также желая остановить волну инфодемии и порождаемый ею накал страстей, система госуправления выдает довольно лаконичные разъяснения того, какие предполагается принять шаги.
При попытке их реализовать проявляется управленческая рассинхронизация, для которой всегда полно объективных причин: скупость разъяснений, разный уровень компетенции должностных лиц, пробелы в нормативных актах. В результате каждое из управленческих звеньев действует в собственной стилистике.
Борясь с пандемией, главы одних регионов полностью замораживали течение социальной жизни на время локдаунов, другие – обходились символическими ограничениями. В одних регионах чуть ли не по официальным разнарядкам из администрации стремились организовать массовые мероприятия по поддержке специальной военной операции и брендировать всё, до чего дотягиваются полномочия, Z-символикой; в других, наоборот, стремились старательно сделать вид, что живут в абсолютно иной реальности, где вообще не стоит касаться этой темы в публичном пространстве. Где-то местные власти организовывали масштабные волонтерские штабы, где-то администрации мягко противодействовали в этом даже гражданским активистам.
Впрочем, следом за рассинхроном через массовые курьёзы, трагедии и подвиги наступает стадия отладки – постепенной выработки наиболее эффективных решений и их дальнейшее тиражирование. Так, эффективные технократические ходы московской мэрии на начальном этапе пандемии сначала практически до деталей копировали в Подмосковье, а затем они и вовсе стали масштабироваться на всю страну.
И, наконец, наступает стадия рутинизации, – когда общество и государственная система свыкаются с новой реальностью, инструменты работы с ней становятся понятными и стандартизированными, а выработанные решения, словно застывающий бетон, становятся неотъемлемой частью новой обыденности.
Частичная мобилизация, являясь составной частью специальной военной операции, вполне подчиняется логике адхократии. Несмотря на упоминание в законе, оказалось, что пробелы регулирования и общее изначальное непонимание порядка её проведения, делают частичную мобилизацию типичным решением ad hoc, со всеми вытекающими последствиями.
Стадия шока большей частью осталась позади. Не обошлось и без этапа рассинхронизации: в зависимости от широты кругозора конкретного военкома, очень по-разному регионы поняли, какие существуют возрастные и профессиональные критерии для отсрочки от мобилизации. Очень характерна здесь история заявления спикера Госдумы Вячеслава Володина о том, что в связи с мобилизацией военнообязанным запрещается выезд за пределы страны без разрешения военкоматов. Такое толкование закона в этот же день было опровергнуто министерством обороны. Если столь статусный законодатель испытал затруднения с интерпретацией закона, что уж говорить об обычных военкомах и обывателях.
Впрочем, управленческая вертикаль довольно быстро перестраивается: на портале Госуслуг появилась возможность обжаловать мобилизацию для тех, кто считает ее необоснованной, создан портал с разъяснениями объясняем.рф, в регионах открыли центры поддержки мобилизованных, президент издал указы об отсрочках, а в наиболее резонансных случаях родственникам удается вернуть незаконно мобилизованного. Налицо стадия отладки. А там, судя по всему, уже не за горами и рутинизация мобилизационной реальности.
Впрочем, едва ли это повод для большого оптимизма. Безусловно, адхократия как стиль государственного управления очень адаптивна, но у неё есть и иные характеристики. Дело даже не в том, что она чаще всего, как сказал классик, «результативна, но неэффективна». И не в том, что её действия довольно сложно прогнозировать, в результате чего и обыватель, и звенья управленческой вертикали находятся в состоянии неопределенности, – в конце концов, в условиях внешнего противостояния непредсказуемость можно расценить в качестве дополнительной защитной характеристики.
Главная же особенность адхократии совсем в другом. Вырабатываемые в ответ на чрезвычайные обстоятельства ситуативные решения после прекращения этих обстоятельств довольно часто никуда не исчезают, врастая в материю государства. Именно так антиковидные ограничения на массовые мероприятия стали для региональных властей привычным политическим инструментом, а частью нынешних выборов стали новые электоральные механизмы, внедрённые при голосовании за конституционные поправки.
Видимо, что-то останется нам в наследство и от нынешней мобилизационной реальности. Это в логике адхократии.
