Централизация местного самоуправления оставила ответственность без полномочий
Директор по развитию Центра ПРИСП Александр Молвинских — о непростом положении местного самоуправления в России и о том, как это можно исправить.
Как сейчас в целом можно охарактеризовать ситуацию в сфере местного самоуправления в России, можно ли говорить о каких-то тенденциях развития?
С моей точки зрения, на сегодняшний день положение местного самоуправления непростое и пока крайне незавидное, если мы, конечно, говорим в контексте развития и эффективности. В последние десятилетия оно постоянно реформировалось, менялось и испытывало всевозможные перегрузки в попытке найти наиболее эффективную модель. В результате, по словам НассимаТалеба, оно обрело одно из таких важных качеств, как «антихрупкость»; после таких изменений местное самоуправление существенно закалилось и готово к любым другим возможным реформам. Но это одно из очень немногих достоинств, которыми оно сегодня обладает.
В результате навязанной централизации по всей вертикали власти у органов местного самоуправления забрали почти все полномочия, и от МСУ почти ничего не оставили, кроме как ответственности за все, что происходит на территории.
В 131-м ФЗ закреплены разные методы формирования органов местного самоуправления. Но большинство регионов принимают модель «выборов главы по результатам конкурса», потому что именно она дает возможность региональным властям участвовать в процессе формирования исполнительной власти на местах. Несмотря на то, что декларируется, что органы государственной власти отделены от органов местного самоуправления, по моим личным наблюдениям, существует жесткая интеграция органов государственной власти в местное самоуправление.
То есть уровень государственного влияния на данный момент максимален?
Да, максимален. Тенденция такова, что практически все вопросы согласовываются с центром. Почти уверен, что такая ситуация во всех субъектах Федерации.
Все полномочия регионы забирают на себя: медицину, строительство дорог и прочее. Если раньше человек вопросы, например, по стройке решал в муниципалитете, то теперь он, как правило, едет в региональный центр и получает всевозможные разрешения уже там. С отбором полномочий количество людей в местном самоуправлении резко сократилось и соответственно существенно добавилось на региональном уровне. Таким образом, мы получили огромный массивный центр с большими полномочиями и полуживым МСУ.
Идет борьба за централизацию: за всеобщий контроль, установление единых правил, усреднения слабых к сильному и так далее. По моему мнению, если это не изменить, то тенденция может привести к очередному витку деградации местного самоуправления. Это видно по тому, как резко сократилось число желающих быть депутатами местного уровня. Зачем быть депутатом там, где от тебя ничего не зависит?
В чем основные недостатки сложившейся системы, помимо собственно деградации МСУ?
С учетом нынешних требований времени, как сказал один из лучших стратегов страны Игорь Альтшулер, «скорость важнее качества, ускорение - важнее скорости, а способность меняться – важнее скорости и ускорения». В таких условиях гибкая модель более эффективна. А выстроенная сейчас модель управления с сильным региональным центром - абсолютно деревянная, она не гнется. Закон при этом ведь позволяет использовать другие, более гибкие модели для построения эффективного взаимодействия с муниципалитетами. Но все, как правило, заканчивается выбором модели с жесткой централизацией. И в этом заключается основная проблема с точки зрения менеджмента -эффективности муниципального менеджмента. Региональные власти должны отпускать муниципалитеты, давать им больше полномочий, конечно же, с ответственностью. Они сейчас полностью зависимы от регионального центра, и как глава договорится, так они и будут жить. А если не договорится? А если у него плохие отношения с губернатором, министром, как муниципалитету жить дальше?! Это и есть зависимость. Это и есть неэффективность модели, которая сейчас выбрана для взаимодействия с МСУ.
Есть случаи, когда, безусловно, полномочия должны принадлежать региону. Возьмем, например, сферу здравоохранения. Конечно, нужны стандарты общерегиональные или даже общефедеральные, и услуги не должны отличаться в разных муниципалитетах. Но когда речь идет об обычном ремонте больницы, то глава сделает это лучше, чем региональный центр. Или поиск врачей и создание им условий для плодотворной работы – кто с этим лучше справится? Ответ очевиден: органы МСУ. Сейчас же региональный центр все контролирует, но ему крайне сложно справиться с объемом ремонтных работ одновременно во всех районах. А у глав муниципалитета всего 3-4 больницы, и с этим объемом он, безусловно, будет справляться лучше – это объективно.
На сегодняшний день эффективный глава все равно пытается решать такого рода вопросы, он договаривается, продавливает, использует навыки GR-щика, чтобы и про ремонт не забыли, и врачам квартиры предоставили, чтобы приезжали лучшие специалисты, но официальных полномочий у него на это нет. Это деятельность со стороны регионалов очень приветствуется и ценится, но зона ответственности начинается только тогда, когда полномочия находятся у него. Это закон менеджмента.
Но у централизации есть свои достоинства?
Конечно, любая централизация имеет свои плюсы, она важна в определенных моментах и на определенных жизненных циклах, но не всегда. Централизация важна тогда, когда систему надо выстроить, наладить, чтобы она работала как часы, но потом надо постепенно отпускать. Централизация и развитие – это прямо противоположные вещи. Если нужен рост, надо давать возможность муниципалитетам самостоятельно развиваться. Да, муниципалитеты все разные, кто-то более сильный, у кого-то получается лучше и быстрее. А кто-то серьезно пробуксовывает. Так давайте дадим возможность тем, кто уже готов самостоятельно решать свои задачи. Они, безусловно, потащат за собой более слабых.
Сейчас самая главная компетенция, по большому счету, к коммуникативной способности руководителя МСУ. Чем больше он взаимодействует с региональными властями, тем больше он получает на свою территорию финансовых ресурсов и т.д. Сейчас основная компетенция руководителя муниципального образования - обладать навыками GR-щика, уметь коммуницировать или иметь заместителя – опытного переговорщика, который может «открывать двери». Компетенции из хозяйственной части сваливаются в переговорную. Другими словами, насколько отлажены связи с центром и его руководителем, настолько эта территория может рвануть вперед быстрее других.
Кстати, излишняя централизация стала одной из причин поражения на последних губернаторских выборах кандидатов от власти. Все органы власти при такой выстроенной системе управления несут ответственность за все и за всех. Вот и пришлось расплачиваться потерей популярности. В централизации победитель один и он получает все, но и цена ошибки огромна, если ты вынужден принимать непопулярное решение, то и ответственность ложится по всей вертикали власти, и в этом смысле такая система очень хрупкая. Люди проголосовали за первого попавшегося оппонента власти. Причем даже не смотрели на его личные качества. По моему мнению, мы должны отказываться от данного формата. Уже проходили в 90-х.
А как Вы можете оценить двухуровневую систему муниципального управления? Насколько она сейчас может быть целесообразна?
Двухуровневая система управления МСУ изжила себя как модель управления. Двухуровневая система безусловна приближена к населению, но такого запроса в обществе я не вижу, поскольку сейчас почти все вопросы можно решить дистанционно. Эта модель может иметь место, если есть достаточно бюджетных средств для более качественного и эффективного распределения на территории. Но на территориях, где плотность населения большая, эта модель уже себя почти полностью исчерпала. При ограниченных полномочиях МСУ, говорить об двухуровневой системе, с моей точки зрения, крайне неэффективно.
Муниципальные районы имеют право формироваться в городские округа, и для этого формирования есть определенная процедура. В Московской области я был изнутри этого процесса, и, безусловно, я его поддерживал.
С одной стороны, очень важно учитывать, чтобы доступность власти не была потеряна. Но при этом на другой чаше весов всегда находится экономическая составляющая и эффективность управления. Существуют муниципалитеты, в которых бюджет равен бюджету на оплату труда сотрудников этого муниципалитета. Люди приходят на работу для того, чтобы его проедать. Разве это про эффективность?! Это как раз о том, что изменения гораздо важнее скорости и ускорения.
В России идет процесс укрупнения муниципалитетов. Насколько этот процесс эффективен и целесообразен?
Каждый случай надо рассматривать отдельно. С учетом того, что технологии развиваются, и для решения каких-то вопросов уже не надо ходить по учреждениям, теперь с помощью компьютера, удаленно можно решить многие задачи. Как любой бизнес должен оптимизировать структуру управления, так и МСУ - иногда логичнее, эффективнее несколько муниципалитетов объединить в один.
Конечно, при укрупнении территории теряют свой статус, происходит сокращение числа муниципальных управленцев и депутатов, и это для людей очень болезненно. Но речь идет, в первую очередь, об эффективности управления территорией. С этой точки зрения, это вынужденный процесс.
Подводя итог нашему разговору, что можно было бы сделать на федеральном, региональном уровне, чтобы активизировать местное самоуправление и повысить его статус?
Я бы сказал так: дайте возможность сильным идти вперед, и они вытащат слабых. А для этого отдайте максимально возможные полномочия, и не вмешивайтесь, а наблюдайте, как они развиваются. Это вернет уровень доверия и наладит баланс между эффективностью и популярностью власти.
