Госдолг регионов как драйвер протестного голосования

Политолог, ведущий аналитик Фонда защиты национальных ценностей, эксперт Центра ПРИСП Николай Пономарев анализирует связь растущих объемов регионального госдолга и протестных настроений в регионах.

Как это ни парадоксально (на первый взгляд), одним из источников новых электоральных рисков уже в ближайшем будущем могут стать национальные проекты, точнее – источники их финансирования. Реализация нацпроектов потребует привлечения дополнительно не менее 8 трлн. рублей. Ресурсы Резервного фонда РФ практически исчерпаны. Правительство уже использовало все возможности для сокращения расходов (например, урезав финансирование целого ряда социальных программ), что не принесло ощутимого результата. На фоне этого займы становятся единственным источником покрытия дефицита федерального бюджета. При этом в экономической политике РФ четко прослеживается тенденция накопления больших бюджетных рисков. Из этого следует, что условия предоставления займов со временем будут лишь ужесточаться. Как следствие, объем государственного долга будет лишь увеличиваться. По некоторым оценкам, за период 2019 – 2021 гг. его уровень превысит 20 трлн. рублей (достигнув показателя в 17% ВВП).

Речь идет не только о проблемах федерального уровня. В сумме госдолга РФ за 2018г. доля займов, полученных регионами, составляет 19,4% (без учета кредитной нагрузки муниципалитетов).

Для региональных бюджетов в 2019 – 2021 гг. запланировано сокращение общего дефицита с 97 до 36 млрд руб. Основным источником финансирования дефицита региональных бюджетов станут ценные бумаги и займы кредитных организаций. Вопрос о том, каким образом при этом будет гаситься уже накопленный долг регионов (2,3 трлн. рублей на начало 2018 г.), остается открытым.

Ситуация с состоянием регионального долга не внушает оптимизма. Из 85 регионов России в 2019 г. дотационными являются 72, и лишь 13 выступают в качестве доноров. В абсолютном большинстве случае речь идет о прочном закреплении соответствующих статусов за территориями в течении многих лет. Фактически речь идет о расслоении России на богатые (относительно немногочисленные) и бедные регионы.

Число субъектов федерации, находящихся в так называемой «красной зоне» (их госдолг превышает доходы регионального бюджета), за 2018 год сократилось с 8-ми до 5-ти. Однако общая ситуация остается тревожной. В список наиболее закредитованных регионов входят Мордовия (отношение госдолга к доходам бюджета составило 246,8%), Карачаево-Черкесская республика (100,3%), Костромская область (119,1%), Орловская область (98,2%) и Еврейская автономная область (97,8%). В соответствии с рейтингом субъектов РФ, уровень долговой нагрузки в 40 регионах превышает половину собственных доходов регионального бюджета. В Волгоградской области он составляет 77,3%. В таких регионах весьма вероятно возникновение и обострение социальной напряженности. В их случае задача сокращения дефицита бюджета вступает в противоречие с необходимостью поиска средств на реализацию майских указов. В сущности, региональным властям приходится делать выбор между рефинансированием/сокращением госдолга и выплатой зарплат бюджетникам. Чтобы вписаться в нормативы по увеличению заработных плат, руководство регионов идет на проведение болезненных «оптимизаций» кадров в образовании и медицине. Что итоге бьет непосредственно по ядру «путинского электората», порождая протестное голосование
В ряде проблемных регионов, в которых объем долга по бюджетным кредитам с начала 2018г. составил свыше 80% доходов (Костромская область, Хакасия), введено «казначейское сопровождение». Из-за большого объема накопленных долгов данные регионы могут тратить деньги лишь под контролем Федерального казначейства, что фактически означает внедрение внешнего управления региональным бюджетом и госдолгом. На этом фоне успех Валентина Коновалова на региональных выборах осенью 2018 г. становится вполне объяснимым.

В сентябре 2018г. в 21-м российском регионе прошли выборы губернаторов. В 11-ти из них уровень долговой нагрузки к 1 октября превышал 50% доходов регионального бюджета. Например, в Орловской области он составлял 98,2%, в Хакасии – 95%, в Чукотском ОА – 92,7%, Псковской области – 93,6%, Магаданской области – 78%. В этой связи особую актуальность приобретает вопрос приобретения региональными властями источников и инструментов обслуживания и преодоления долгового бремени. Как показывает практика, нерешенность бюджетных проблем зачастую приводит к протестному голосованию (например, в Ульяновской и Владимирской областях, Хакасии, Приморском и Хабаровском крае).

Региональные выборы 2018 г. наглядно продемонстрировали значимость этой проблемы. Сразу в 4 субъектах РФ поддержанные федеральным центром кандидаты не были избраны в первом туре и проиграли согласованным конкурентам от КПРФ и ЛДПР. Людям, которые, казалось бы, не могли представлять серьезной угрозы по определению. Выборы в Приморье были признаны недействительными, повторные прошли в начале декабря. Во Владимирской области и Хабаровском крае во втором туре у действующих региональных глав убедительно выиграли кандидаты от ЛДПР. В Хакасии глава республики Зимин, не дожидаясь второго тура, ушел в отставку. Три сбоя из четырех случились с относительно давно работающими губернаторами (бывшие главы Хакасии и Хабаровского края руководили регионами с 2009 года, а экс-губернатор Владимирской области - с 2013 года). Произошедшее нельзя назвать незначительным, временным сбоем в работавшей годами системе управления. Безусловно, прослеживается очевидная связь между ситуацией в бюджетной сфере регионов и электоральным поведением граждан.

В структуре регионального долга продолжает увеличиваться доля бюджетных кредитов. Если в начале 2018 г. на них приходилось 43,64% региональных обязательств, то к концу года их доля выросла до 51%. При этом доля коммерческих кредитов сократилась с 29% до 19%.

В 2018 г. программа предоставления регионам бюджетных кредитов с льготной ставкой была закрыта. Ей на смену пришла 7-летняя программа реструктуризации долга. Ее бюджетное финансирование составит 55 млрд руб. В первые два года регионам нужно будет выплачивать каждый год лишь 5% своего долга, что, по оценке Минфина, позволит субъектам «высвободить» 438 млрд рублей. В федеральном бюджете на текущий год было заложено 50 млрд руб., которые могли быть предоставлены регионам в качестве экстренных краткосрочных займов на покрытие кассовых разрывов. Тем не менее, суммарный объем кредитов всех регионов за девять месяцев 2018 года вырос на 89 млрд. рублей. Таким образом, федеральный центр продолжает политику предоставления регионам дешевых бюджетных кредитов, однако объемы финансирования постепенно сокращаются. И претендовать на него могут в основном слабые регионы, в то время как относительно сильным приходится искать альтернативные источники финансирования.

Доля банковских кредитов в структуре госдолга регионов продолжает снижаться (34,36% - в 2016 г., 28,81% - в 2017 г., 19% - в 2018 г.). Доля же государственных долговых ценных бумаг, наоборот, растет (19% - в 2016 г., 23,6% - в 2017 г., 27,39% - в 2018г.). Данная тенденция свидетельствует о большей привлекательности для регионов облигационных займов, по сравнению с банковскими кредитами.

По оценке рейтингового агентства S&P, система региональных финансов РФ является неустойчивой и несбалансированной. Негативное влияние на показатели регионов оказывает целый ряд факторов. Имеет место недостаточное использование собственных источников пополнения бюджета. Свою роль играют низкая предсказуемость и частые изменения механизма налогообложения. Не следует забывать и про неспособность регионов влиять на политику центрального правительства, несбалансированность доходов и расходов, слабое выравнивание бюджетов и низкую предсказуемость перечислений из федерального бюджета. Фискальные правила для региональных и местных органов власти не предотвращают накапливание высокой задолженности, высокий дефицита и несвоевременные платежи.

В сентябре 2019 заканчиваются полномочия 14-ти из 29-ти глав, избранных на прямых выборах, и 2-х, занявших пост губернатора по воле региональных законодателей. 

Необходимо отметить, что в 5-ти регионах из перечисленных уровень долговой нагрузки намного превышает 50% доходов бюджета (Калмыкия, Астраханская область, Волгоградская область, Курганская область, Кабардино-Балкария). В преддверии предстоящих выборов здесь четко прослеживается тенденция накопления крупных бюджетных, а, соответственно, и социальных рисков.

Усиливается экономическая дифференциация между регионами РФ, наблюдается рост дефицита и суммарного долга субъектов федерации и муниципалитетов. Решать проблемы долга и дефицита, вероятнее всего, будут за счет сокращения бюджетной занятости, числа школ (оптимизация запущена в 2000-е гг.), больниц (в здравоохранении процесс активно идет с начала 2010-х годах), социальных расходов. Это закономерно спровоцирует рост недовольства населения (и так уже раздраженного непопулярными пенсионными и налоговыми мерами), и протестное голосование на грядущих выборах.

Точно оценить масштабы этой угрозы крайне сложно. С одной стороны, регионы с низкими доходами населения и высокой долей бюджетников в структуре занятых демонстрируют большую лояльность кандидатам от власти, чем «оазисы процветания». С другой стороны, многие оппозиционные деятели уже начали сравнивать квитки по зарплатам бюджетников с обещаниями представителей власти всей уровней.