Муниципальный округ - новый этап реформы МСУ
Политолог Александр Шахов и председатель Комиссии ОП РФ по территориальному развитию и местному самоуправлению, эксперт Центра ПРИСП Андрей Максимов - о законопроекте, который вводит новое муниципальное образование - муниципальный округ.
В начале этого года Комитет Госдумы РФ по федеративному устройству и местному самоуправлению предложил ввести новое муниципальное образование – муниципальный округ. 19 марта законопроект был одобрен в первом чтении, что вызвало целый ряд мнений со стороны экспертов, коих можно поделить на сторонников и противников муниципальной реформы.
К преимуществам муниципального округа можно отнести упрощённую схему управления территорией, консолидированный бюджет, а также передачу ответственности за осуществление местного самоуправления на более высокий уровень. Также законопроект включает в себя положение о наделении местных органов власти муниципального округа всеми отдельными государственными полномочиями. То есть новый вид муниципалитета можно трактовать как альтернативу уже существующего городского округа.
Ввиду идентичных компетенций становится крайне сложно различить муниципальный и городской округ. Чтобы избежать путаницы в двух схожих понятиях, законодатель также предлагает ввести новые критерии городского округа. Согласно ним, две трети населения должны проживать в городских населённых пунктах. А количество сельских территорий не должно значительно преобладать над площадью городских поселений. Те же городские округа, что не выдерживают подобных требований, должны будут в срок до 2025 г. реорганизоваться в муниципальные округа. С позиции соавтора инициативы сенатора Вячеслава Тимченко, население может само проявить активность, чтобы изменить статус своего муниципального образования. В том числе он делает акцент на том, что объединение не носит обязательного характера.
Также претендентами на статус «муниципального округа» выступают муниципальные районы. Напомню, что при 2-хуровневой модели МСУ, городские и сельские поселения самостоятельно формируют советы депутатов и избирают глав муниципалитетов. А затем, уже без участия населения, из их числа составляется представительный орган самого муниципального района. Идея же муниципального округа предполагает переход к одноуровневой системе. Председатель Комиссии Общественной Палаты РФ по территориальному развитию и местному самоуправлению, эксперт Центра ПРИСП Андрей Максимов отметил, что подобная стратегия действий может быть более успешна лишь в отдельных случаях. «Не всегда есть необходимость плодить множество структур. Очевидно, если в одном населенном пункте живет более 50% населения территории, то есть смысл его централизовать, чтобы объединить ресурсы, повысить качество управления. Та же ситуация возникает в удаленных, труднодоступных местностях, в малонаселенных территориях, в которых за пределами райцентра мы наблюдаем сплошную депопуляцию. Там у людей зачастую нет желания брать на себя ответственность за организацию местной власти. Для подобных случаев такой закон, такая форма организации власти может быть эффективной» - сообщил в ходе интервью Андрей Максимов.
Стоит сказать и о негативных последствиях, к которым может привести реформа местного самоуправления. Во-первых, это новое сокращение муниципальных образований. Данный шаг непосредственно влечёт за собой снижение возможностей жителей в сфере организации местного самоуправления. Чем меньше муниципалитетов, тем меньше советов депутатов и глав территорий, выражающих волю местного населения. Таким образом исчезает буферная зона между гражданами и вышестоящими органами. В этих условиях становится возможным издание директив, со стороны муниципального округа, которые могут быть нежеланными с точки зрения местных жителей. Сторонники реформы могут напомнить о том, что население способно вести диалог через публичные слушания. Однако, публичные слушания, как инструмент волеизъявления, никогда не станут достойной альтернативой совету депутатов. Публичные слушания носят не императивный, а консультативный характер, то есть при необходимости мнением населения можно просто пренебречь.
Во-вторых – это большая географическая дистанцированность власти. На примере Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района в Красноярском крае, создание муниципального округа не только не целесообразно, но и губительно. Расстояние между селом Сындасско и административным центром городом Дудинка составляет практически 900 км по воздуху. Как возможно допустить, чтобы в подобном районе может быть образован муниципальный округ? Местное самоуправление в сельских поселениях всегда отличалось возможностью напрямую обратиться к главе муниципалитета без каких бы то ни было препятствий. Система же городских и муниципальных округов лишает жителей этого преимущества.
Андрей Максимов: «Единообразная территориальная организация МСУ не всегда учитывает специфику страны, не всегда учитывает наличие территорий с разной системой расселения, с разным экономическим укладом и потенциалом, с разным уровнем желания (населения) участвовать в управлении». Другими словами, существующая 2-хуровневая система МСУ имеет свои положительные стороны. «Переход на 1-уровневую систему управления должен быть четко обусловлен определенными причинами и это должно быть скорее исключение, чем правило. Мы (экспертное сообщество, в частности, наша комиссия в ОП) не считаем правильным давать возможность региональным властям - в любой точке страны, без каких-либо четких критериев, ограничений — преобразовывать районы в муниципальные округа, ликвидировать «второй» уровень МСУ. На территории Центра, Юга России, Поволжья, где есть крупные населенные пункты за пределами райцентров, где достаточно развито сельское хозяйство, где земля имеет потенциал экономического и «демографического» использования — в этих случаях 2-хуровневая система управления более эффективна. Поэтому считаю, необходимы четкие критерии того, в каких случаях, в порядке исключения, муниципальный район может быть преобразован в муниципальный округ».
Алексей Диденко также отмечал, что муниципальный округ «создает барьеры для повсеместного создания городских округов». Однако, данное нововведение представляется абсолютно идентичным реформе о городских округах. Справедливости ради скажу, что включение в законопроект пункта об обязательном проведении местного референдума, при создании муниципального округа, может нивелировать возможность ограничения свободы осуществления местного самоуправления.
Авторами законопроекта «О муниципальном округе» выступают 22 депутата Государственной Думы и 4 члена Совета Федерации. По-моему мнению, такое большое число авторов законопроекта – это дополнительное свидетельство того, что он будет принят.
Введение муниципального округа должно быть более детализировано и персонифицировано. Оно более актуально для межселенных территорий и тех районов, где ещё нет развитой инфраструктуры или присутствует большое количество неосвоенных земель. Также будем надеяться, что ко второму чтению в инициативу включат положении об обязательном проведении местного референдума. В противном случае, перед нами предстанет очередной механизм по «закатыванию в асфальт» местного самоуправления.
