На избирком надейся, а сам не плошай
Политический юрист, эксперт Центра ПРИСП Антон Тимченко - о правовом запросе и о поиске щепотки определенности в электоральном процессе.
Щепотка определённости: трактат о правовом запросе
Одной из отличительных черт электорального процесса является высокая степень правовой неопределённости.С одной стороны, это обусловлено вполне естественными погрешностями в юридической технике – неясная формулировка нормы закона, предоставляющая неохватный простор для толкования, наличие коллизий между положениями актов разного уровня или разных отраслей законодательства и т.д. С другой же стороны, иногда это связано с ветреностью логики правоприменителя. В одном случае правовая норма толкуется и применяется одним образом, в другом в силу конъюнктуры – с точностью до наоборот.
В условиях избирательной кампании цену юридической ошибки сложно переоценить. Отказ в регистрации кандидата или его «снятие» по суду из-за неверного понимания требований закона «обнулит» все предыдущие организационные, временные и финансовые вложения избирательного штаба. Одним из инструментов, позволяющих не нарваться на спрятанную в нормативном акте «мину» и хоть немного рассеять юридический туман, является так называемый правовой запрос.
Прежде чем описывать востребованное среди опытных электоральщиков средство, необходимо сделать небольшое пояснение.Стоит начать с самого термина «правовой запрос». Пусть в среде консультантов чаще всего используют именно это словосочетание, однако в законодательстве оно отсутствует. С точки зрения терминологии закона, речь идёт об обычном обращении.Таким образом, под правовым запросом имеется в виду обращение, направленное в государственный или муниципальный орган с просьбой разъяснить конкретную норму правового акта либо порядок её применения. В нашем случае речь чаще всего идёт о направлении правового запроса в избирательную комиссию, организующую выборы.
До начала избирательной кампании
Общее регулирование порядка работы с обращениями осуществляется положениями Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». По общему правилу обращение рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации его поступления. При этом зарегистрировано обращение должно быть в течение 3 дней с момента поступления.
Учитывая столь продолжительный срок рассмотрения обращений, правовой запрос в избирательную комиссию целесообразно направлять с таким расчётом, чтобы до начала избирательной кампании оставалось как минимум полтора – два месяца. В таком случае удастся получить ответ на запрос и, приняв во внимание изложенную в нём позицию, подготовиться к участию в выборах. Это позволит предупредить возникновение избирательных споров по вопросам, в которых возникла правовая неопределённость.
Пример: Типичная ситуация правовой неопределенности, с которой сталкиваются избирательные штабы, связана с губернаторскими выборами. Для регистрации кандидата на указанных выборах необходимо собрать подписи муниципальных депутатов. При этом в листе поддержки обязательно указывается наименование муниципального образования, в котором лицо, проставляющее подпись, является депутатом. Неверное указание наименования муниципалитета может послужить основанием для признания подписи недостоверной.
Неопределённость заключается в том, какое именно наименование муниципального образования считать правильным. С одной стороны, в соответствии со ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» официальное наименование муниципального образования указано в его уставе. С другой стороны, во многих субъектах Российской Федерации приняты региональные законы, в которых в качестве официальных наименований муниципалитетов часто указываются иные, нежели в уставах. Несмотря на кажущуюся очевидность обязанности избирательной комиссии руководствоваться федеральным законом, на практике этот вопрос разрешается на усмотрение комиссии.
Для того, чтобы предупредить избирательный спор по данному вопросу, задолго до кампании следует направить в региональную избирательную комиссию запрос с просьбой разъяснить, каким нормативным актом она будет руководствоваться, принимая решения. Именно с этого очень часто начинают политические юристы, заезжая на «губернаторский проект», что позволяет им в дальнейшем сэкономить время, силы и нервы.С целью преодолеть неопределённость правовые запросы направляются не только в региональные избирательные комиссии, но и в ЦИК России.
Пример: Довольно часто правовая неопределённость возникает как следствие вступления в силу новой нормы избирательного законодательства, порядок применения которой изначально неясен.Примером такой ситуации является внесённая в 2013 году поправка в законодательство о выборах. В соответствии с новой нормой на федеральных, региональных выборах, а также на выборах глав муниципальных районов и глав городских округов под угрозой «снятия» с выборов кандидат обязан к моменту представления документов на регистрацию в числе прочего избавиться от иностранных финансовых инструментов.
При этом отсутствовало чёткое законодательное описание того, что именно следует относить к иностранным финансовым инструментам. По этой причине Михаил Прохоров, занимавший в тот момент пост председателя федерального политкомитета партии «Гражданская платформа», направил в ЦИК России запрос с просьбой разъяснить новые положения закона.
Подготовленные в ответ разъяснения хоть и не носили обязывающий характер, выступали определенным ориентиром для кандидатов вплоть до внесения уточняющей поправки в избирательное законодательство.
В период избирательной кампании
До этого рассматривались примеры использования правового запроса в предэлекторальный период. Вместе с тем, иногда ситуация правовой неопределённости проявляется уже в процессе избирательной кампании. При таком положении дел направление правового запроса также может быть весьма результативным.
Ключевой особенностью здесь является временной фактор. Избирательная кампания жёстко ограничена конкретными сроками. Теоретически существует вероятность того, что ответ на запрос будет получен уже после дня голосования. Не стоит радоваться специальным срокам, которые определены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии со ст. 20 данного закона избирательные комиссии обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании обращения о нарушении закона и давать заявителям письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, – немедленно.
Иными словами, если в период кампании в комиссию поступает обращение, содержащее не сообщение о нарушении закона, а просьбу разъяснить какое-либо положение законодательства, избирком может совершенно законно рассматривать такой запрос в течение месяца, что в условиях темпов кампании непозволительная роскошь.
Впрочем, тут возможны исключения. Внутренними документами некоторых избирательных комиссий предусмотрено, что, если обращение поступает в комиссию в период избирательной кампании и касается вопросов, относящихся к этой кампании, ответ на него дается в сокращённые сроки. Вот почему, начиная сопровождение нового проекта, следует в числе прочего внимательно изучить регламент и инструкцию по делопроизводству избиркома.
Пример: В качестве иллюстрации можно привести инструкцию по делопроизводству в Избирательной комиссии Брянской области, устанавливающую, что обращения, поступившие в период избирательной кампании, рассматриваются в течение 5 дней. Однако даже если избирательный штаб настолько беспечен, что заранее не озаботился получением необходимого разъяснения, а внутренние документы избиркома не предусматривают рассмотрения обращений в сокращённые сроки – даже в этой ситуации существует лайфхак, позволяющий получить ответ на запрос достаточно оперативно. Имя этому лайфхаку – дружественное СМИ. Дело в том, что Законом о СМИ установлено общее правило, согласно которому запрашиваемая информация должна быть предоставлена органами власти и должностными лицами в семидневный срок.
Разъяснения, полученные в период кампании, могут способствовать максимально оперативному разрешению избирательного спора. Если спор разбирается в избирательной комиссии, то наличие позиции вышестоящего избиркома, оформленной в виде ответа на запрос, практически гарантирует его успешное разрешение. Особенно если речь идёт о позиции ЦИК России.
Пример: В качестве курьёзного, но яркого примера можно привести ситуацию, произошедшую на выборах региональных депутатов в одной национальной республике. В ходе кампании представители парламентской оппозиции установили в центре республиканской столицы «кубы правды» – конструкции, на которых были размещены обещания, данные «партией власти» перед прошлыми выборами, и информация об их невыполненности. Республиканский избирком посчитал это так называемой «негативной агитацией» (информацией, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к избирательному объединению), на основании чего предпринял попытку привлечения регионального отделения оппозиционной партии к ответственности. В ответ на оперативно подготовленный правовой запрос ЦИК России разъяснил, что «авторское правопонимание» республиканской комиссии не соответствует законодательству. В результате вопрос о привлечении оппозиционной партии к ответственности был снят с рассмотрения на заседании республиканского избиркома.
Иногда разъяснения положений законодательства направлены на преодоление неопределённости не только применительно к конкретному заявителю, направившему запрос, но и в целом всем заинтересованным лицам – своеобразное «отвечая на Ваш вопрос, хотели бы пояснить всем интересующимся».
Пример: Именно такого типа разъяснение было опубликовано в рамках избирательной кампании по выборам столичного градоначальника в 2018 году. Председатель Мосгоризбиркома, отвечая на запрос директора столичных МФЦ, разъяснил, что размещенные в помещениях МФЦ фотоизображения мэра Москвы преследуют целью информирование москвичей и не являются предвыборной агитацией.
Формальности и нюансы
При использовании правового запроса необходимо иметь в виду следующие нюансы.
1) Понятное дело, многие из нас давно убеждены, что мир шагнул в постиндустриальное общество, в политике настала эра облачной демократии, а наиболее удобная форма коммуникации – электронная. Однако крайне часто избиркомы и районные суды исповедуют стиль old school. Вот почему для подтверждения даты, с которой начинается исчисление сроков, направлять правовой запрос в избирательную комиссию целесообразно одним из двух способов. Обращение может быть сдано непосредственно в канцелярию (экспедицию, общий отдел) избирательной комиссии, и тогда на копии обращения лицо, его принявшее, делает соответствующую отметку (штамп комиссии и/или подпись с указанием Ф.И.О., должности), указывается время и дата поступления запроса. Второй вариант: запрос направляется в комиссию по почте – заказным письмом с описью вложения и уведомлением о вручении. Соблюдение указанного порядка позволит при необходимости подтвердить факт и дату получения избирательной комиссией запроса. Хотя направление запроса по почте изрядно затягивает получение ответа на него.
2) Составляя текст правового запроса, важно просить именно разъяснения, а не толкования неясной нормы. Если же проигнорировать данное требование, то избирательная комиссия с чистой совестью в ответ на запрос подготовит отписку, в которой будет вполне справедливо указано, что закон не наделяет избирательную комиссию полномочиями официально толковать положения законодательства.
3) Пожалуй, самым существенным нюансом является правовая природа разъяснений, получаемых в ответ на запрос. Такие разъяснения не являются нормативным правовым актом – т.е. документом, положения которого обязательны для всех органов власти и должностных лиц. Разъяснения, полученные в ответ на правовой запрос, никак не связывают суд при рассмотрении избирательного спора. Они способны выступить лишь одним из дополнительных аргументов, обосновывающих позицию, уж принимать их во внимание или нет, это в каждом деле суд решает сам, исходя из обстоятельств. Так что, если вы сопровождаете яркого оппозиционного кандидата, против которого работает «административный ресурс» или команда опытных юристов, разъяснения никак не повод расслабляться или обретать стопроцентную уверенность в юридической неуязвимости. Главная ценность разъяснений, получаемых в ответ на правовой запрос – ориентирующий характер и формализация позиции избиркома.
4) В отдельных случаях избиркомы пытаются уклоняться от формулирования своей позиции по конкретному вопросу, игнорируя правовой запрос и не направляя ответ на него. Излечить такую чёрствость сердца предельно просто. В подобной ситуации следует обращаться в органы прокуратуры с заявлением об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.59 КоАП.
Резюме
1) При выявлении неопределённости норм избирательного законодательства – направляй в избирком правовой запрос.
2) Заезжая на проект, внимательно изучи внутренние документы избирательной комиссии (как минимум регламент и инструкцию о делопроизводстве).
3) Ускорить получение разъяснений можно, если направить запрос от дружественного СМИ.
4) В правовом запросе проси разъяснение нормы, а не её толкование.
5) Если избирком уклоняется от ответа на запрос, обращайся в прокуратуру.
Ранее опубликовано на Yandex.Zen: https://bit.ly/2HSxor5
