Как изменится Конституция и ради чего
Журналист Пётр Скоробогатый в продолжении дискуссии о будущем партийно-политической системы России обсудил с экспертами модернизацию конституционного строя в свете грядущего транзита и естественной эволюции.
Всё началось с публикации в американском «Блумберге». Журналисты со ссылкой на неназванные источники рассказали, как в окружении президента просчитывают вариант перехода к парламентско-президентской республике в качестве транзитной модели. Якобы Кремль рассматривает вопрос о сокращении доли депутатов в Государственной думе, избираемых по партийным спискам, с 50 до 25%, тогда как остальные 75% будут избираться по одномандатным округам. Это поможет обойти проблему с низкой популярностью «Единой России» и сформировать конституционное большинство в нижней палате парламента за счет лояльных одномандатников. А дальше — изменить Конституцию, ослабив полномочия президента и усилив правительство, которое будет формировать партийное большинство. Все для того, чтобы Путин остался у власти после 2024 года.
Спустя некоторое время свою статью опубликовал спикер Госдумы Вячеслав Володин, и в ней он делится размышлениями о «живой Конституции» и предложениями об усилении роли парламента в системе распределения власти. Спикер Госдумы подчеркивает, что «базовые конституционные нормы и ценности неизменны. Другие положения Конституции могут развиваться и адаптироваться к современности. Но это должно происходить через механизмы качества демократии, процедурную насыщенность баланса и взаимодействия властей, требуемую для достижения конституционных целей, в частности целей социального государства». А конкретное предложение Володина заключается в том, чтобы «Государственная дума как минимум участвовала в консультациях при назначении членов правительства».
Директор по исследованиям Фонда ИСЭПИ Александр Пожалов считает, что описанный Блумбергом сценарий выглядит утопией и вбросом, отражающим непонимание западными наблюдателями особенностей российской политической системы и неформальных правил функционирования институтов:
- Во-первых, сам президент Владимир Путин, который все 20 лет нахождения у власти ключевой задачей видел укрепление властной системы, я уверен, не пойдёт на ослабление института президентства, тем более в конъюнктурных, личных целях, как это предполагает Блумберг.
Во-вторых, для российского общества в массе своей по-прежнему непонятна «парламентская модель», требующая активного соучастия со стороны самого общества – наоборот, доминирует установка на мудрого правителя (президента, губернатора). Даже в тех глубинных исследованиях, где говорится о росте запроса на парламентскую модель, чётко видно, что говорящие об этом люди не понимают, что имеется в виду. Доверие к парламентским институтам, партиям, возможностям местного самоуправления в обществе очень низкое, а институт политических партий сегодня и вовсе деградирует. Возникает ощущение, что в самой Администрации президента нет понимания, как работать с партиями и хотя бы тем же ОНФ (отсюда, кстати, и разговоры об увеличении числа одномандатников на выборах в Заксобрания и Госдуму). Если в нормальных парламентских моделях партии и общественно-политические движения являются площадками подготовки политических и управленческих кадров, то у нас сегодня даже «Единая Россия» утратила эту роль, большинство новых министров и губернаторов готовятся на специальных «управленческих курсах» и не являются выходцами из парламентских и партийных институтов. Поэтому, вероятно, у власти вызывает стойкое неприятие сама возможность победы на губернаторских выборах кандидата от других политических сил.
В-третьих, нынешняя российская политическая и деловая элита в массе своей также сформировалась в условиях, когда выбор конечного решения зависит от президента и его администрации, часто непубличных. У элит нет опыта и умения вырабатывать и принимать решения публично, консенсусом разных групп интересов, имеющих своё общественное представительство. И для либеральной части элит, сторонников прогрессивных реформ это присуще в ничуть не меньшей степени, ведь они видят свою роль как «миссионерскую» в достаточно консервативном и сопротивляющемся модернизации обществе - достаточно вспомнить, как в режиме быстрой спецоперации проводилось решение о повышении пенсионного возраста. А период «тандемократии» в 2008-2011 годах был для элит, наверное, самым сложным, так как не всегда было понятно, где находится решающий «ключ» к принятию конечных решений.
А предложение Вячеслава Володина очень умеренное и выверенное, и оно заключается не в реформировании президентской модели или каком бы то ни было ограничении президентских полномочий, а в некотором восстановлении подотчётности кабинета министров парламенту. Мы видим на примере реализации нацпроектов, что президент настаивает на ускорении работы бюрократической исполнительной машины, на том, чтобы федеральные министерства лучше владели ситуацией «на земле», чтобы правительство публично объясняло и обосновывало свои планы, а разные политические и общественные институты предметно контролировали реализацию нацпроектов и национальных целей развития.
Если парламент будет, во-первых, официально вовлечён в обсуждение кандидатур вице-премьеров и министров и предлагать свои кандидатуры, в том числе в случаях досрочной ротации отдельных министров, а во-вторых, Госдума сможет в ходе ежегодного отчёта правительства давать предметную оценку работы министерствам – это, с одной стороны, объективно усилит такую подотчётность, а с другой стороны, должно стать стимулом для дальнейшего повышения профессионализма законодателя и пересмотра кадровой политики самих партий. Согласитесь, такое расширение полномочий Госдумы не может сопровождаться возвращением к временам «бешеного принтера», депутатам-спортсменам и от шоу-бизнеса и политической клоунады в парламенте.
И если предложения о такой настройке модели отношений правительства и Госдумы пройдут, то это способно снизить тот идеологический дисбаланс, который фактически имеет место два последних политических цикла. У нас в Госдуме преобладают консервативные, левоцентристские и левые политические силы, из-за этого, в том числе, после анонсирования болезненных социальных реформ «Единая Россия» в общественном восприятии получила сильный крен вправо, стала символом непопулярных «либеральных» реформ. А правительство, как прошлое, так и нынешнее, является проводником либерально-технократической социально-экономической политики, идеологии либеральных экспертных центров. Так как следующая Госдума по своему составу окажется более разношёрстной и коалиционной, а доминирование «Единой России» в ней маловероятно, то предложенная модель участия Госдумы в согласовании кандидатур вице-премьеров и министров может быть способом других партий более активно влиять на идеологию социально-экономической политики».
Алексей Чадаев, политолог, директор «Института развития парламентаризма» оценивает ситуацию так:
- В данном случае речь шла не столько об устройстве системы, сколько о механике самого транзита. О чем говорят комментаторы? Они говорят о том, что это понятная схема, что в 2024 году президент вернется в качестве руководителя правящей партии, правящая партия до этого - в 2021 году - получает вновь большинство в парламенте, и после этого формирует правительство безотносительно того, кто, собственно, будет следующим президентом. Сценарий именно комментаторов - замечу, конечно, что у Володина этого нет - обсуждается именно так. В этом смысле, это, конечно, с одной стороны разговор об устройстве системы, а с другой - это разговор про то, как, собственно, возможно вообще сейчас удержать большинство в Думе на следующем цикле, в условиях падающих рейтингов правящей партии и всех разговоров о переходе к полностью одномандатной или на три четверти одомандатной Думе. Вот контекст всей этой дискуссии.
Леонид Поляков, профессор департамента политической науки НИУ ВШЭ так оценивает вбросы о переходе к парламентско-президентской модели:
- Исходный пункт понятен: через пять лет Путин должен будет покинуть свой пост, как это было и в 2008 году. Есть ли вариант при котором стабильность власти и системы может быть сохранена без того, чтобы прибегнуть к радикальным переменам в политическом дизайне? Да, такие возможности есть. Более того, я думаю, что сама идея, что все может быть сделано только ради того, чтобы Путин обязательно остался в качестве президента на какой-то срок или главы государство в некоей обновленной системе, возглавляя, например, победившую на выборах партию, я думаю, что не стоит. Есть и другие варианты.
Прежде всего мне кажется, что за пять лет, которые нам еще нужно прожить при старой системе, вполне вероятно, появится группа политиков, не только считающихся кандидатами на позицию президента в 2024 году, но и появится новая генерация политиков, которая вполне будет способна конкурировать с нынешней политической элитой. Многое, если не все, будет зависеть от того, насколько удачно удастся реализовать нацпроекты. Реализация их может существенно изменить экономическую ситуацию в стране и в целом настроения людей. Сегодня же уровень доверия к власти на всех уровнях - мягко говоря, недостаточно высокий.
Однако в теории дрейф к парламентаризму - возможен, но все, опять-таки будет зависеть от нацпроектов. Если с ними начнутся проблемы, то я не исключаю вариантов, при которых придется прибегать к каким-то серьезным модификациям нашей политической системы вплоть до крайней точки - отказа от президентской республики в сторону парламентской республики, при которой, как например в Германии, где Меркель уже давно возглавляет страну, Путин останется со всеми своими властными полномочиями, но уже не как президент. Хотя, мне кажется, что до такого состояния мы вряд ли дойдем. Нам еще долго придется иметь дело с системой, в которой существует жесткая политическая вертикаль, потому что слишком много факторов еще есть, которые можно мягко назвать центробежными. И для того, чтобы удерживать такое непростое геополитическое пространство, переход к модели парламентской - республики слишком преждевременная и рискованная мера. Мы пока просто еще не доросли до уровня развитых западных демократий. Государственная задача на сегодня в нашей стране - это построение системы на основаниях новой рыночной экономики. Только после того, как это здание будет возведено, будет возможна и парламентская республика.
Мне кажется, что предложение Володина не связано с идеей перехода к парламентской республике. Статья Володина центрирована вокруг седьмой статьи Конституции, утверждающая, что Россия - социальное государство, в котором должно быть обеспечены условия достойной жизни граждан и право на свободное развитие. Речь идет о том, что нужно сделать, при помощи небольших поправок в Конституции, чтобы эти понятия 25 лет спустя - наполнились реальным содержанием. Каково оно?
Представления о том, что такое достойная жизнь и что такое свободное развитие сегодня на порядок выше, чем то, о чем мы мечтали в 1993 году. Я хорошо помню, что в те годы у нас была простая задача - просто выжить. В 91 году - распад СССР. В 93 - практически гражданская война в столице. 94 год - необходимость погасить сепаратистское движение в Чечне, которое было спонсировано международными террористами. Первая чеченская война, потом Вторая чеченская война. Потом дефолт. И наш запрос был совершенно минимален - лишь бы не было войны, лишь бы была какая-нибудь работа и какая-то свобода. Этого тогда вполне было довольно.
Сегодня же запрос в том числе и вашего нового поколения, значительно выше. Достойная жизнь включает в себя сегодня очень многие параметры - это конечно материальное составляющая, это свободное участие в выборах любого уровня, право на экосреду, городскую инфраструктуру, которая дружественна по отношению ко всем людям.
В общем - колоссальный набор запросов, которые, кстати сказать, отражены в 12 нацпроектах. Поэтому и должно быть новое содержание в седьмой статье Конституции РФ. А что нужно сделать, чтобы реализация этих положений конституций была возможна? Ответ ясен.
Володин исходит именно из этого: государственный организм и все ветви власти - в первую очередь, законодательная и исполнительная - должны работать в синхронном режиме, должны совместно работать, так чтобы между ними не было никаких трений. Это значит, что помимо уже имеющиеся поправки в Конституцию 2008 года о том, что парламент контролирует работу исполнительной власти с помощью ежегодного отчета Премьер-министра, что уже вошло в норму, помимо этого есть идея подключить к формированию состава правительства Думу в качестве некоего консультационного органа, способного предложит на выбор президенту, когда он будет утверждать новый состав правительства, не только те кандидатуры, которые предлагает премьер, но и другие, для того, чтобы выбор был расширен. Так, можно придать правительству новый импульс. Повысится и уровень легитимности правительства. Это очень важный момент.
Посмотрите на еженедельный рейтинг доверия правительству и лично премьер-министру от ВЦИОМА - они отрицательные. Это значит, что легитимность нынешнего правительства находится на чрезвычайно низком уровне. Это неприемлемо. Однако, если формирование правительства будет происходить при помощи реально избранных народом депутатов, то есть надежда, что могут произойти какие-то изменения. То есть предложение Володина о точечных поправках в Конституции - не направлены на то, чтобы сдвинуть систему в сторону парламентской республики, а чтобы наполнить новым содержанием и сделать более эффективной практически-прагматические ориентации седьмой статьи Конституции о социальной государстве».
Ранее опубликовано на: https://expert.ru/2019/07/25/vozmozhen-li-drejf-rossii-k-parlamentskoj-respublike/
