Новый Госсовет: ЦК, зарубежный опыт или что?

Как стало известно 20 января, президент России Владимир Путин внес в Госдуму проект закона, предусматривающего внесение изменений в действующую Конституцию. Политолог, эксперт Центра ПРИСП Николай Пономарев предполагает, что предложенные главой государства поправки не раскрывают задуманную реформу основного закона во всех аспектах.

Наибольшая интрига сохраняется в отношении статуса и функций Государственного Совета. В предложенном президентом законопроекте указано, что Госсовет призван обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, содействовать определению основных векторов внутренней и внешней политики РФ и приоритетных направлений социально-экономического развития государства. Эти положения не дают четкого представления о роли Госсовета в структуре обновленной системы управления государством. Как указано в законопроекте, статус Государственного Совета будет определен в будущем федеральным законом.

Отсутствие ясных указаний на объем и сферу полномочий данного органа породило волну догадок и слухов. Как правило, большая их часть основывается на аналогии с зарубежными политическими институтами или реалиями систем управления, существовавшими в России в прошлом. При ближайшем рассмотрении большинство такого рода отсылок, однако, вызывают сомнения.

Зарубежные «аналоги»

Большинство экспертов поневоле рассматривают реформу Госсовета как важную часть процесса трансферта власти, и потому экстраполируют на этот кейс опыт Китая, Ирана и Казахстана. Однако внимательное ознакомление с политическим устройством упомянутых государств опровергает такого рода параллели.

В Китае Госсовет – это высший орган исполнительной власти, т.е. правительство. Отсылки к опыту Дэн Сяопина в данном случае неуместны. «Товарищ Дэн» покинул Госсовет еще в 1980 г. Формально он укреплял свое влияние, занимая позиции внутри партийной вертикали власти (являясь председателем Военсовета ЦК КПК) и оставаясь на должности главы Всекитайского комитета Народного политического консультативного совета Китая. Последняя структура представляет собой подразделение Патриотического единого фронта китайского народа (общественной организации, возглавляемой Коммунистической партией КНР).

Консультативный совет является совещательным органом при правительстве Китая. Он включает в себя как представителей руководства КПК, выходцев из 8 коммунистических «партий-спутников», разного рода общественных организаций, коммерсантов из Гонконга, Макао и даже Тайваня, а также лидеров китайской диаспоры. Вполне очевидно, что созданная в РФ по аналогии структура вряд ли впишется как в логику политического строительства в РФ, так и в наметившуюся модель политического трансферта. Структура консультативного совета радикальным образом расходится как с «архитектурой» действующей модели российского Госсовета, так и с обозначенными президентом направлениями его реформирования.

Опыт Ирана также мало соответствует специфике российской политической системы. Госсовет вряд ли станет аналогом Совета стражей конституции (вносит поправки в основной закон, утверждает высших должностных лиц, обладает правом вето в отношении законопроектов парламента), Совета экспертов (избирает высшего руководителя страны) или Ассамблеи по определению государственной целесообразности (занимается разрешением конфликтов между парламентом и Советом стражей в случаях, когда последний блокирует законопроекты как противоречащие принципам ислама и конституции).

Чтобы понять это, достаточно сопоставить функционал Госсовета, заявленный в проекте поправок, и сферу деятельности обозначенных структур. Ни одна из них не задействована в стратегическом планировании развития государства. Совет стражей осуществляет контрольно-охранительные функции. Формирование Госсовета по образцу Ассамблеи по определению государственной целесообразности лишено смысла. Россия является правовым государством. В случае, если КС РФ признает одобренный Федеральным Собранием законопроект противоречащим Конституции РФ, соответствующая инициатива должна быть купирована. Появление дополнительной структуры, которая бы разрешила конфликт законодательной и судебной власти в данном случае, противоречит самим основам политической системы России. Законопроект, признанный КС РФ противоречащим основному закону, в принципе не может обрести юридическую силу на основании решения иного органа политической власти. Создание аналога Совета экспертов и вовсе предполагает необходимость изменения основ конституционного строя России.

В случае Казахстана мы также наблюдаем специфическую ситуацию: Нурсултан Назарбаев, оставаясь председателем правящей партии «Нур Отан», стал пожизненным председателем Конституционного Совета республики. Это открыло для него возможность давать официальную оценку законности выборов и референдумов республиканского уровня, определять соответствие Конституции принятых парламентом постановлений и законов (до подписания последних президентом), а также международных договоров.

КС Казахстана также уполномочен толковать основной закон республики и давать заключение о соблюдении процедуры освобождения или отрешения от должности главы государства. Однако инициированная Владимиром Путиным конституционная реформа не предусматривает возможности такого рода преобразований. Последние подразумевали бы ликвидацию Конституционного Суда и делегирование замещающей его структуре части полномочий ЦИК. Также Конституционный Совет не участвует в стратегическом планировании политики государства и согласовании работы различных институтов власти. Таким образом, мы не наблюдаем в настоящий момент попыток заимствования казахстанского опыта политического трансферта.

«ЦК 2.0»

Равным образом мы не наблюдаем оснований для того, чтобы подозревать власть в намерении возродить Госсовет дореволюционной эпохи. Последний изначально представлял собой законосовещательный орган, частично занимавшийся судебными вопросами и отчасти выполнявший функции канцелярии императора. В начале XX в. Госсовет фактически превратился в верхнюю палату российского парламента. В настоящее время Госсовет не особо востребован в первой ипостаси. Его реформирование в данном случае даст лишь минимальный эффект. Однако в этом случае включение вопроса о статусе Госсовета в повестку конституционной реформы лишается смысла. Создание из Госсовета аналога Совета Федерации также не допустимо: президент лично обратил внимание на этот момент.

Ряд экспертов проводят аналогии между будущим Госсоветом и органами политической власти СССР – ЦК КПСС и Политбюро. Однако создание в данном формате органа, стоящего фактически над прочими ветвями власти, чревато существенными рисками. Несмотря на то, что конституционная реформа предполагает увеличение объема полномочий органов законодательной и судебной власти, глава государства по-прежнему сохраняет контроль над политическим процессом. Появление у него противовеса/конкурента в лице «Нового ЦК» потенциально может породить серьезный внутриполитический конфликт. Также остается неясным, каким образом в обозначенную схему впишется столь значимый ныне политический институт, как Администрация президента.

Смутные горизонты будущего Госсовета

Исходя из этого, мы можем предположить, что обновленный Госсовет вряд ли будет реформирован на основе зарубежного опыта или на основе «исторических моделей». У нас нет четкого понимания, каким будет функционал этой структуры. Возможно, он уже проработан и утвержден, однако в силу политической целесообразности не разглашается. Также существует вероятность того, что на текущий момент существует несколько проектов реформы Госсовета, пребывающих в стадии обсуждения. Можно быть уверенным лишь в том, что, вероятнее всего, преобразование данного органа не будет носить декоративный характер.