Дореволюционная история российского конституционализма
На фоне значительной экспертной и общественной дискуссии вокруг предстоящего голосования по поправкам в Конституцию России, предложенным президентом страны Владимиром Путиным, особый интерес вызывает история формирования, развития и становления конституционализма в нашей стране – длительный и сложный процесс, который не мог развиваться вне контекста многовековых экономических и социально-политических отношений.
Заместитель директора Института истории и политики МПГУ, член правления Российской ассоциации политической науки, эксперт Центра ПРИСП Владимир Шаповалов рассмотрел опыт конституционализма в дореволюционный период российской истории в рамках лекции на тематической образовательной площадке ассоциации Независимого общественного мониторинга (НОМ).
История российского конституционализма насчитывает почти четыре столетия. Первый конституционный проект возник еще в первой половине XVII века, в условиях существующей на тот момент сословно-представительной монархии.
В 40-е годы XVII века стряпчий Иван Андреевич Бутурлин предложил план реформирования Земского собора. Предложение было оформлено в виде челобитной на имя царя Михаила Фёдоровича. По его замыслу собор должен был стать постоянно действующим, избираемым всеми сословиями сроком на один год высшим законосовещательным органом при монархе. Реализация этого плана означало бы эволюцию системы государственного управления России в сторону дальнейшего ограничения монархии, создания элементов парламентского правления. Однако это предложение было отвергнуто. Во второй половине XVII века, по мере укрепления государства и усиления позиций центральных учреждений (приказов) деятельность Земских соборов постепенно прекращается. Последний собор был проведён в 1682 году.
Следующий этап развития конституционной мысли наступил только спустя почти столетие. Для этого периода характерно создание сразу нескольких конституционных проектов. Их возникновение связано с вступлением на российский престол императрицы Анны Иоанновны. Её права на трон были неочевидными. Не существовало и сильной поддержки её кандидатуры в российском обществе. Этим обстоятельством решили воспользоваться представители высшей российской аристократии. Они составили и заставили императрицу подписать так называемые «Кондиции» – документ, значительно ограничивающий её полномочия в пользу коллегиального органа власти, Верховного тайного совета. Совет включал в свой состав восемь представителей высших аристократических фамилий.
Согласно «Кондициям» императрица брала на себя обязательство не принимать без согласия Верховного тайного совета ключевые политические решения:
1. «Ни с кем войны не всчинять.
2. Миру не заключать.
3. Верных наших подданных никаким новыми податми не отягощать.
4. В знатные чины, как в статцкие, так и в военные, сухопутные и морские, выше полковничья ранга не жаловать, ниже к знатным делам никого не определять, и гвардии и прочим полкам быть под ведением Верховного тайного совета.
5. У шляхетства живота и имения и чести без суда не отымать.
6. Вотчины и деревни не жаловать.
7. В придворные чины, как русских, так и иноземцев, без совету Верховного тайного совета не производить.
8. Государственные доходы в расход не употреблять – и всех верных своих подданных неотменной своей милости содержать».
Таким образом, вводился режим ограниченной конституционной монархии, а «Кондиции» фактически стали первой российской конституцией.
Однако введение правление высшей аристократии вызвало сильное недовольство со стороны широких кругов дворянства. Дворяне посчитали, что их права при этом оказались ущемленными. В результате дворянское сообщество создало, по меньшей мере, семь альтернативных конституционных проектов, направленных на ограничение монархии и расширение прав дворянского сословия.
Самым популярным стал проект Черкасского-Татищева. Он предусматривал создание «Вышнего правительства» из 21 человека и введение выборности членов этого правительства, сенаторов, губернаторов и президентов коллегий второй палатой из 100 выборных лиц.
Воспользовавшись конфликтом между аристократами и широкими слоями дворянства, Анна Иоанновна разорвала подписанные «Кондиции» и восстановила самодержавное правление. Авторы «Кондиций» были репрессированы. Попытка ограничения монархии и введение конституционного правления не удалась.
Следующая попытка была предпринята в момент восшествия на престол императрицы Екатерины II, имевшей еще меньше прав на престол, чем Анна Иоанновна. В 1762 году, сразу после восшествия Екатерины на престол, граф Никита Панин, государственный канцлер и виднейший сановник своего времени, предложил провести реформу системы государственного управления России. Апеллируя к опыту западноевропейских государств (Швеция и пр.) он предложил создать ограниченную монархию. С этой целью необходимо было ввести разделение властей, выделив законодательную власть. Органом законодательной власти должен был стать Верховный совет, составленный из представителей аристократических фамилий. В состав Верховного совета должна была войти и императрица. Реализация данного проекта могла стать началом постепенной трансформации Российской империи в парламентскую монархию. Однако он был отвергнут императрицей.
Новый этап развития конституционализма в Российской империи приходится на первую четверть XIX века, время правления Александра I. В этот период возникает целый ряд конституционных идей. Главную роль в их создании сыграл знаменитый государственный деятель эпохи, Михаил Михайлович Сперанский.
В первые годы царствования Александра Сперанский еще оставался в тени, хотя уже готовил некоторые документы и проекты для членов Негласного комитета, в частности, по министерской реформе и, таким образом, был в курсе обсуждавшихся там вопросов. После осуществления реформы он был переведен на службу в Министерство внутренних дел и в 1803 году по приказу царя подготовил «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России», в которой проявил себя сторонником конституционной монархии, создаваемой путем постепенного реформирования общества на основе тщательно проработанного поэтапного плана. В своей «Записке» Сперанский отмечал несоответствие основанного на самодержавии политического строя России самому понятию конституции, предполагающему существование некоего «государственного закона», вводящего монархическую власть в определенные правовые рамки. Хорошо знакомый с содержанием дискуссий на предыдущем этапе, Сперанский предлагал разделить Сенат на два – исполнительный и законодательный. Последний, по его плану, наделялся правом разрабатывать новые законы, представляя их затем на утверждение императору. За Сенатом предполагалось сохранить и высшую судебную власть, причем проект предусматривал выборность судей разных уровней. Специально оговаривал Сперанский создание выборных крестьянских волостных правлений, поскольку, как он отмечал, «целые волости оставлены без всякого учреждения на произвол исправников и заседателей». Волостные правления должны были разбирать разного рода имущественные конфликты между крестьянами, причем специально подчеркивалось, что участие в деятельности волостных правлений будет постепенно способствовать формированию у крестьян навыков самоуправления, «притупит самовластие» и «будет нечувствительно, с самыми малыми приемами приучать поселян к гражданскому бытию так, как слепых прозревших приучают к свету». Практического значения «Записка» Сперанского на этом этапе, однако, не имела, поскольку изменившаяся международная ситуация заставила императора на несколько ближайших лет почти полностью переключиться на внешнеполитические дела.
В 1809 году Сперанский составил свой самый значительный проект – «Введение к уложению государственных законов». Проект предполагал создание реальной законодательной основы державной власти. Для этого, прежде всего, необходимо было осуществить полноценное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. При этом законодательная власть должна быть представлена системой выборных дум, начиная с волостных и заканчивая общероссийской Государственной думой. «Законодательное сословие, – писал Сперанский, – должно быть так устроено, чтоб оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтоб мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное». Предполагалось, что Государственная дума серьезно ограничит полномочия государя. Без ее согласия он мог лишь принимать решения об объявлении войны и подписании мира. Дума становилась единственным источником законодательной власти, направляя на подпись государю созданные и утвержденные ею новые законы. Государственной думе подчинялась и исполнительная власть в лице министров. На свои заседания дума должна была собираться раз в году и работать столько времени, сколько требовалось для решения накопившихся дел. Царь при этом обладал правом отсрочки созыва думы, ее роспуска и объявления новых выборов.
Полностью выборной должна была стать и судебная власть. Высшим органом судебной власти оставался Сенат, лишавшийся при этом иных функций, переходивших к Государственной думе. Но и сам Сенат становился выборным органом: сенаторов должны были избирать члены губернских дум. Зато их судебный приговор считался окончательным и не подлежал обжалованию. Судьи низших судебных инстанций должны были также избираться соответствующими думами.
Пирамиду новой государственной системы должен был венчать назначаемый императором Государственный совет. Его роль в управлении государством Сперанский обозначал следующим образом: «Совет представляет сословие, в коем все действия части законодательной, судной и исполнительной в главных их отношениях соединяются и чрез него восходят к державной власти и от нее изливаются». Проект Сперанского предусматривал и новое административно-территориальное деление страны. По мнению реформатора, слишком дробное деление губерний на 10 и более уездов препятствовало эффективному управлению. Помимо этого, Сперанский, по сути, поставил под сомнение принцип унификации управления на всей территории страны, предлагая на имперских окраинах создать пять специальных областей: Сибирь, Кавказ и Закавказье, включая Астрахань, Оренбургский край, Область Войска Донского и Новороссия. Применение здесь общероссийских законов должно было носить ограниченный характер и быть обусловленным местными особенностями. Остальная территория страны делилась на губернии, но более мелкие, чем по реформе 1775 года – с населением в 100-300 тысяч чел. Губернии, в свою очередь, делились на округа, образованные путем укрупнения прежних уездов. Население каждого уезда должно было составлять не менее 50 тысяч человек, а всего в губерниях должно было быть от двух до пяти округов. Округа предполагалось разделить на волости, а те – на станы.
Проект Сперанского, таким образом, представлял собой план действительно радикальной и масштабной реформы политического строя России, касавшейся всех сфер административного управления. Вполне очевидно, что реализация проекта должна была превратить страну в конституционную монархию, власть в которой была бы ограничена двухпалатным законодательным органом парламентского типа, состоящим из Государственной думы и Государственного совета. При этом проект основывался на сохранении сословного деления общества и крепостного права, хотя и открывал возможности для социальных преобразований. Так, в нем предусматривались равные права перед законом всех социальных слоев, что означало невозможность наказания иначе, как по приговору суда. Однако политическими правами, в частности, правом участия в выборах думы, наделялись лишь дворянство и «среднее состояние» – те, кто обладал недвижимой собственностью.
План Сперанского, в итоге, был отвергнут за исключением одного элемента – Государственного совета, созданного императором и просуществовавшего в качестве совещательного органа вплоть до 1905 года.
Тем не менее, Александр I все-таки ввёл конституционное правление – но не для всей Российской империи, а только для одной её части – Царства Польского. Польская конституция была принята в 1815 году и действовала вплоть до польского восстания 1830 года.
Царство Польское получило от своего нового монарха Конституцию. Эта конституция превращала только что созданное государство в наследственную монархию, «навсегда соединенную с Российской империей». Монарх назначал наместника, каковым мог быть лишь поляк; исключение делалось для наместника из членов Императорского Дома.
«Римско-католическая религия, исповедуемая большинством жителей Царства Польского», должна была быть предметом особого попечения правительства, без малейшего, однако, ущерба для свободы иных исповеданий.
Особой статьей обеспечивалась свобода печати. Закон должен был определить способы устранения злоупотреблений этой свободой.
Польский язык объявлялся языком администрации, суда, войска и т. п.; все должности должны были замещаться только одними поляками.
В 1819 году императору был представлен еще один конституционный проект, предусматривавший введение ограниченной монархии. Документ получил название «Уставной грамоты». Автором проекта являлся известный государственный деятель, представляющий ближайшее окружение императора, граф Николай Николаевич Новосильцев.
«Уставная грамота» предусматривала создание двухпалатного парламента – Государственного сейма, состоящего из Сената и Посольской избы, – и двухпалатных представительных органов (сеймов) в наместничествах (группах губерний), разделение властей: Верховный государственный суд выделялся из Сената, становившегося верхней палатой законодательного Государственного сейма, а исполнительная власть оставалась в руках монарха.
Впервые предполагалось учредить федеративное деление страны на 10 округов (по Грамоте: наместничеств). Они, в свою очередь, делились на губернии, а те – на уезды, уезды – на округа. В каждом наместничестве был свой сейм, но его полномочия не были чётко определены. Местный сейм также был двухпалатным: верхняя палата – это департамент реорганизованного Сената, нижняя – из числа депутатов (по 3 от каждого уезда).
Разработчики грамоты впервые в истории России предполагали закрепить ряд прав человека и провозгласить свободу печати: «никто не мог быть арестован без предъявления обвинения; никто не мог быть наказан иначе, как по суду».
Проект Новосильцева также не был реализован на практике.
Помимо окружения императора авторами конституционных проектов являлись представители первой российской революционной партии – декабристы. В их среде были созданы два известных конституционных проекта: Конституция Муравьева и «Русская правда» Пестеля.
Конституционный проект Никиты Муравьева предусматривал создание конституционной монархии, имеющей федеративное территориально-политическое устройство. Проект содержал следующие основные идеи.
Вводилась конституционная монархия с оговоркой о возможности. «Если бы императорская фамилия, – показал Муравьёв на следствии, – не приняла Конституции, то как крайнее средство я предполагал изгнание оной и предложение республиканского правления».
Образовывалась федерация из 13 держав и 2 областей:
Державы привязывались к морям или крупным судоходным рекам. Состоять они должны были из 368 уездов или поветов, а те из волостей от 360 до 1500 жителей мужского пола в каждой. Столицей должен был стать Нижний Новгород – город, славный своим вкладом в борьбу с польской интервенцией в XVII веке. Его предлагалось переименовать в Славенск.
Власть разделялась на законодательную, исполнительную и судебную.
Создавалось двухпалатное «Народное вече», обладающее законодательной властью. Оно избиралось на основе большого имущественного ценза и состояло из «Верховной думы» (верхняя палата) и «Палаты представителей народных» (нижняя палата). Депутаты в обе палаты должны были избираться на 6 лет, и каждые два года треть депутатов переизбиралась. В верхнюю палату избирали по 3 депутата от органов управления каждой державы и по два от областей. В нижнюю – по одному депутату от 50 тыс. жителей мужского пола.
Верховная Дума состояла из 42 человек (по три из каждой державы, два – из Московской области, один – из Донской). Дума вершила суд над «сановниками Империи» (министрами, верховными судьями и т.п.). Подсудимый признавался виновным, если за то проголосовало не менее ⅔ членов Думы. Дума могла назначить вину и лишить подсудимого должности и звания, но дальнейшее разбирательство продолжалось в присутственных местах обычным порядком. Помимо этого, Дума участвовала в назначении верховных судей, главнокомандующих, корпусных командиров, начальников эскадр и Верховного Блюстителя.
Исполнительная власть принадлежала императору – «верховному чиновнику российского правительства», бывшему также Верховным главнокомандующим, назначавшим с согласия Верховной думы послов, консулов, судей верховных судебных палат и министров. Император получал большое жалованье – от 8 до 10 млн рублей серебром в год. Император мог содержать свой двор, однако придворные в таком случае лишались избирательных прав, так как находились «в услужении». Во время царствования император не имел право покидать государство и даже посещать его заморские владения. Престол передавался только по прямой мужской линии, женщина не могла наследовать престол или передавать его по браку. В случае пресечения прямой мужской линии Народное вече должно было избрать новую династию. Члены императорской семьи в правовом отношении не отличались от других граждан.
В каждой державе власть разделялась на правительствующую (Палата выборных и Державная дума), исполнительную (Державный правитель, его наместник и Совет) и судебную.
Павел Пестель был горячим сторонником установления республики. Россия, в его представлении, после свержения старой власти должна была стать единым и неделимым государством. Россия – унитарная страна. Столицу планировалось перенести в Нижний Новгород, который предварительно надлежало переименовать: «Сам же Нижний Новгород назначается Столицею Российского Государства под названием Владимира.» Высшая законодательная власть принадлежала однопалатному Народному вечу. В него входили 500 человек. Исполнительная власть осуществлялась Державной думой в составе 5 человек, избиравшихся Народным вече на 5 лет (каждый год по одному человеку). Ежегодно один из членов выходил из Думы и заменялся другим выбранным членом. Председателем был тот человек, который заседал в Думе последний год. Ежегодно предлагалось, что каждая губерния будет предлагать кандидата. Из числа этих кандидатов членов Думы избирало Народное вече.
Державная дума должна была иметь верховную исполнительную власть, вести войну и производить переговоры, но не объявлять войны и не заключать мира. Все министерства и все вообще правительствующие места должны были состоять под ведомством и начальством Державной думы, действуя по её разрешениям и исполняя с приказанием. Она должна была иметь собственную канцелярию.
Высшая контрольная («блюстительная») власть доставалась Верховному собору из 120 человек, куда пожизненно избирались самые уважаемые люди со всей страны. Распорядительную власть на местах получали областные, окружные, уездные и волостные наместные собрания.
Исполнительная власть на местах осуществлялась соответствующими наместными правлениями.
Следующим этапом развития конституционализма стала так называемая «Конституция Лорис-Меликова». Граф Михаил Лорис-Меликов представляет собой одну из ярких фигур в окружении Александра II. Выходец из бедной армянской дворянской семьи благодаря своим военным и административным талантам он сделал головокружительную карьеру. В 1880 году, после покушения на императора со стороны народовольца С.Н. Халтурина, М.Т. Лорис-Меликов назначен начальником Верховной распорядительной комиссии по охране государственного порядка и общественного спокойствия, специального органа по борьбе с революционным террором, а затем министром внутренних дел и шефом жандармов, по сути, с неограниченными, диктаторскими, полномочиями. Понимая безрезультатность одних лишь репрессий, М.Т. Лорис-Меликов предложил императору широкую программу административных и экономических реформ, включавшую упразднение Третьего отделения, расширение земского и городского самоуправления, ослабление цензуры, выдачу ссуд крестьянам для покупки земли и переселения. Для реализации данных преобразований и проведения дальнейших реформ он предложил создать временную подготовительную комиссию из правительственных чиновников и выборных представителей от земских и городских собраний. 1 марта 1881 года Александр II одобрил данные предложения, однако в тот же день был убит народовольцами. Новый император Александр III отказался утверждать предложения М.Т. Лорис-Меликова и отправил его в отставку.
Завершающий этап перехода к конституционному управлению начался в 1905 году, в условиях разраставшегося в России революционного движения. Императору пришлось пойти на уступки.
Царский Манифест 17 октября 1905 года даровал России общественные свободы – неприкосновенность личности, свободу слова, собраний, союзов; объявил о выборах в Государственную думу и их демократизации; придал Государственной думе характер законодательного учреждения, провозгласив принцип деления власти и перехода к конституционному строю.
Была проведена реформа Государственного совета, существовавшего с 1810 года. В манифесте от 20 февраля 1906 года расширялись права законодательной деятельности названных государственных учреждений. Государственный совет, как и Государственная дума, наделялись уже не законовещательными, а законодательными полномочиями. Положения закона о том, что «законодательные предположения рассматриваются в Государственной думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный совет» и др., а также практика работы названных учреждений позволяют сделать вывод, что Государственный совет превратился во вторую палату российского парламента, Дума стала первой палатой парламента.
Был принят новый демократический избирательный Закон от 11 декабря 1905 года и 23 апреля 1906 года были опубликованы «Основные государственные законы Российской Империи».
Какова же природа государственного строя Российской империи в 1906–1917 годах? После 1906 года Российская империя представляла собой конституционную дуалистическую монархию, в которой законодательная власть принадлежала императору и двухпалатному парламенту, высшая исполнительная – императору и ответственным перед ним министрам, высшая судебная и контрольная – Правительствующему сенату.
Таким образом, сложный период борьбы за введение конституционного правления завершился. Россия вступала в новую эпоху.
