Журналист, эксперт Центра ПРИСП Пётр Скоробогатый – о политических ориентирах ближайших лет.

Российская кадровая кубышка пришла в активное движение. Позади выборы, президент Владимир Путин подвел итог: все честно и легитимно. Впереди активный осенний сезон — идет перераспределение кабинетов и должностей в представительной и исполнительной ветвях власти. А на носу, по слухам, еще традиционная ротация губернаторов. Первый, как говорится, пошел: глава Владимирской области с 2018 года Владимир Сипягин с тяжелым антирейтингом переходит на работу в Госдуму. Избранный протестным голосованием политик, представляющий ЛДПР, так и не смог наладить работу в регионе.

В целом кадровая перспектива нынешнего цикла имеет и долгосрочный характер: во многом формируются команда и модель власти на большой период до 2024 года.

В Госдуме пока без сюрпризов

Одним из первых убил интригу переутвержденный спикер Госдумы Вячеслав Володин. Он получил поддержку президента и лидеров всех думских фракций. Назначение было во многом предсказуемым. Перед Володиным в первую очередь стоит задача «сшить» старый и новый составы народных избранников, обеспечить отлаженную работу парламента без переходного периода.

Тем более что Дума, как мы и предсказывали, серьезно обновилась. На 48,5% весь депутатский корпус и на такую же величину — конкретно «Единая Россия». По данным председателя Госдумы, из 324 единороссов седьмого созыва сохранят свои позиции 167 политиков. КПРФ обновится на 40,4%, «Справедливая Россия — За правду» — на 51,9%, ЛДПР — на 33,3%.

Надо полагать, это окончательные цифры после перераспределения мандатов. Ведь 72 представителя партий после выборов отказались от мест в Госдуме, а их портфели переданы следующим кандидатам по спискам. В этом контексте абсолютным лидером стала «Единая Россия»: 64 ее представителя (губернаторы, министры, общественные деятели) решили не продолжать карьеру в нижней палате парламента.

Сохранит свои полномочия и руководство кабмина, даже министров в обозримой перспективе трогать не будут — такие настроения ходят в верхах. Впрочем, это вопрос краткосрочного планирования. Сначала Госдума должна обкатать новичков и наладить взаимодействие с министерствами согласно новым поправкам к Конституции.

Тот же Вячеслав Володин вполне может через некоторое время уйти на уникальное повышение — с таким опытом его кандидатура первая на рассмотрении для задачи формирования объединенного парламента Союзного государства и должности председателя этой гипотетической структуры. А о реальности этой перспективы открыто говорит один из самых прозорливых политиков страны Владимир Жириновский. На вручении удостоверений представителям партий в ЦИК многолетний лидер ЛДПР заявил: «Я надеюсь, что мы хорошо проведем пять лет. Но я не исключаю, что выборы могут быть досрочными в большой парламент, который может образоваться в результате создания другого государства».

Пока же еще в российском парламенте продолжается битва за должности вице-спикеров и распределение комитетов. Здесь сохранить статус-кво сложнее, ведь в Думе появилась пятая партия по спискам. А ЛДПР напротив, свое представительство сократила.

Как считают эксперты, сохранение Вячеслава Володина на посту спикера означает, что, во-первых, все влиятельные комитеты сберегут своих прежних опытных председателей. Хотя может произойти и некоторая реорганизация: например, комитет по экономической политике, промышленности и предпринимательству будет разделен на три отдельных комитета.

Во-вторых, партии парламентской оппозиции, как и в предыдущем созыве, получат широкое представительство в комитетской работе, непропорциональное количеству мандатов. Это преподносилось как добродушный реверанс от конституционного большинства «Единой России», чтобы коллеги не обижались и сохранили рабочий конструктив. На таком решении настаивал и Володин.

Еще одна интересная системная новация в контексте «укрепления вертикали власти». Предвыборная пятерка лидеров «Единой России» получила от президента новые ориентиры. Эти политики будут курировать пять ключевых направлений в развитии страны, пользуясь исключительными возможностями для коммуникации внутри правительства, партии и парламента.

«Сергей Шойгу возглавит комиссию по развитию Восточной Сибири. Сергей Лавров — комиссию по международному сотрудничеству и поддержке соотечественников за рубежом. Елена Шмелева — комиссию по образованию и науке, Денис Проценко — по здравоохранению. Анна Кузнецова — комиссию по защите материнства, детства и защите семьи. И будет прямо координировать это направление в Государственной думе», — объяснил президент. Напомним, что из представленных фигур только Анна Кузнецова согласилась работать в Госдуме, остальные отказались от мандатов и, скорее всего, останутся на прежних местах работы.

Губернаторы без срока давности

Первое заседание новой Госдумы пройдет 12 октября. Однако никакой законотворческой паузы не предвидится. Депутаты предыдущего созыва взяли на себя повышенные обязательства и несколькими дополнительными заседаниями обеспечили работой своих сменщиков. Например, профильный комитет по бюджету и налогам уже рассматривает внесенный правительством проект бюджета на 2022 год и на плановый период 2023–2024 годов. Продолжать и завершать бюджетный процесс будет уже другой состав депутатов.

Председатели комитетов Госдумы и Совета федерации по госстроительству Павел Крашенинников и Андрей Клишас внесли и другой, получившийся исключительно резонансным законопроект «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ». Огромный (65 больших статей и 11 глав) документ разрабатывался в соответствии с принятыми год назад поправками к Конституции о единой системе публичной власти. Выделим основные положения законодательной инициативы.

В первую очередь все обратили внимание на отмену ограничений на число губернаторских сроков (впрочем, регионы пока сохраняют возможность самостоятельно решать этот вопрос). До сих пор глава региона не мог быть избран более чем на два срока подряд. При этом сохраняется жесткое ограничение по длительности одного срока — пять лет.

Вносится также положение: губернатор — высшее должностное лицо региона, обязательный орган публичной власти, одновременно замещает и госдолжность РФ, и госдолжность субъекта РФ. Его должность официально звучит как «глава» (но, впрочем, «с учетом исторических, национальных и иных традиций» возможно «дополнительное наименование»: скажем, «губернатор», но никак не «президент»).

Глава региона определяет систему региональных исполнительных органов, а также может либо самостоятельно возглавить региональное правительство, либо ввести отдельную должность председателя. Но вот интересный момент: кандидатуры глав местных минфинов, органов здравоохранения, образования, жилищного и строительного надзора могут согласовываться с федеральными органами. Порядок согласования, впрочем, пока неясен.

Другая новация расширяет возможности федеральной власти оценивать и контролировать региональных глав. Президент отныне может не только отрешать от должности губернаторов (теперь, правда, достаточно одной лишь формулировки «в связи с утратой доверия» без конкретизации причин), но и временно отстранять от исполнения обязанностей, объявлять выговор или предупреждение. После отрешения от должности экс-губернатор не сможет занимать аналогичную должность ни в одном регионе в течение пяти лет (раньше было два года). Не попала в новый вариант закона и прежняя норма о возможности «отзыва губернатора избирателями».

Наконец, еще один блок вопросов касается реорганизации работы в регионах, ограничений и полномочий местных законодательных и исполнительных органов власти. Заксобрания, например, смогут проводить заседания дистанционно. А прокуроры регионов получат право законодательной инициативы. В целом же, как считают эксперты, здесь только наметки к серьезной перезагрузке уровня региональной власти и местного самоуправления в соответствии с ликвидацией последнего и окончательного выстраивания вертикальной системы «публичной власти». Законопроекты в развитие темы мы увидим уже в ближайшем будущем.

Оценки на вырост

В оценках этих нововведений есть политическая, кадровая и административная составляющие. Попробуем доказать, что важна последняя.

Вспоминают, в частности, что подходят к концу вторые сроки мэра Москвы Сергея Собянина и губернатора Московской области Андрея Воробьева. В 2023 году им предстояло искать новые места работы. А теперь их судьба не будет подвешена, что привнесет спокойствие местным элитам. Та же логика вроде бы работает в отношении президента Татарстана Рустама Минниханова и главы Чечни Рамзана Кадырова. Но их полномочия истекают значительно позже. Правда, татарскому лидеру теперь все же придется проститься с титулом президента. Впрочем, кроить управление страной ради нескольких топов кажется непрактичным решением.

Довод номер два: «наверху» все меньше вакансий, кадровые лифты зажаты, министерства и госкорпорации забиты представителями старых элит и их наследниками. Поэтому губернаторам (многие из которых отправились в регионы за опытом перед спуртом в кабмин) дают понять: ищите перспективу на местах. Здесь действительно есть логика. Политика все меньше абсорбирует контрэлиты и кадровые амбиции, а в федеральном руководстве в обозримом будущем сохраняется консервативный курс. При этом экономика не растет и частный сектор, казалось бы, тоже не дает широкой альтернативы успешным чиновникам. Однако при все нарастающем кадровом дефиците не построить карьеру и зажать себя административными клещами кажется исходом бесталанного человека.

Скорее мы наблюдаем продолжение фундаментальной работы по выстраиванию единой управленческой системы страны по лекалам объявленной в Конституции «публичной власти». Мы видим, как расширяется инструментарий взаимодействия федерального центра с главами регионов. Москва не только не хочет «законсервировать» особо отличившихся руководителей на своих постах, а напротив, намерена сделать процедуру назначения/отрешения еще более гибкой, добавить региональным назначенцам больше контроля и ответственности. Но при этом постараться сохранить на местах управленческие команды, нехватка которых ощущается повсеместно, отвязав их от судьбы губернаторов.

При этом кадровые лифты предполагается проложить через статусные конкурсные механизмы вроде «Лидеров России» с продолжением в виде адресной подготовки в «Школе губернаторов». В дальнейшем данный подход распространится и на уровень местного самоуправления: не по части отъема самостоятельности — ее там уже нет, а по части наполнения низшего уровня власти кадрами, деньгами, ответственностью и, наконец, эффективностью.

В этой сугубо технократической модели очень мало пространства для публичной политики (ее как раз и заменяет «публичная власть»). Ни партии, ни выборы больше не являются прямым поставщиком перспективных кадров для государственной системы.

Губернаторские выборы, по сути, становятся промежуточным маркером, совокупным KPI для регионального главы — важным, часто решающим фактором в карьере, но чем дальше, тем все более избыточную нагрузку несущим для системы.

Депутаты местных заксобраний и Госдумы закрывают пробелы чиновничьей работы на политическом микроуровне и пытаются опустить на землю инициативы исполнительной власти. Большой вопрос, как быстро новым депутатам восьмого созыва удастся дорасти до равного партнерства с министерскими чиновниками и стать самостоятельными акторами законодательных инициатив.

Плебисцитарная модель демократии при меритократической бюрократии и технократической элите: примерно таков грубый ориентир власти ближайших лет.

В порядке просвещения

За уходящую неделю в базе документов Госдумы зарегистрировано несколько законопроектов, ставящих целью запретить те или иные аспекты общественно-политической жизни России, которые до сих пор по каким-то причинам не попали в поле зрения законодателей.

Среди них — инициатива Дмитрия Вяткина об ужесточении закона о митингах, законопроект Павла Крашенинникова и Андрея Клишаса о ювенальных судах, предложения пяти сенаторов о внесении изменений в закон «Об образовании»,  инициатива шести депутатов и одного члена Совфеда о блокировании интернет-ресурсов, допускающих цензуру в отношении российских СМИ и другие.

Проект «О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации"» заслуживает того, чтобы сказать о нем подробнее. Им предлагается ввести в законодательство и регламентировать «просветительскую деятельность» — любые формы передачи знаний и навыков, осуществляемые «вне рамок образовательных программ» и любым физическим лицом или организацией. По замыслу авторов законопроекта, такая деятельность подлежит регулированию и контролю.

Для самого регулирования никакие рамки не установлены. Значит, чтобы научить знакомых мальчишек играть в шахматы, или рассказать им об истории России или Древнего Рима, вам потребуется узнать и соблюсти «Порядок, условия и формы ведения просветительской деятельности, а также контроля за ней», установленные, как это предписывается законопроектом, правительством Российской Федерации.

Для чего это? «Отсутствие соответствующего правового регулирования создает предпосылки для бесконтрольной реализации антироссийскими силами в школьной и студенческой среде под видом просветительской деятельности широкого круга пропагандистских мероприятий, в том числе поддерживаемых из-за рубежа и направленных на дискредитацию проводимой в Российской Федерации государственной политики, пересмотр истории, подрыв конституционного строя» (из «Пояснительной записки» к законопроекту). Таких «порядков, условий и форм» не вспомнят и поколения с опытом жизни в СССР с его, как считается, тотальной регламентацией общественной и даже личной жизни.

При этом, подчеркнем, законопроект намерен поставить под регулирование не только идеологическую деятельность, что тоже вызывало бы вопросы к его соответствию конституционным правам и свободам, но «деятельность, направленная на распространение знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта и компетенции в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека». То есть и обучение бегу на лыжах тоже. И то сказать. Бежать надо в правильном направлении.

Тенденция на массовое производство такого рода объектов законотворчества была не столь очевидной в первые три года работы 7-й Думы — во всяком случае, про «бешеный принтер» долгое время никто не вспоминал. Однако за десять месяцев до новых парламентских выборов депутаты нижней палаты парламента снова «засучили рукава», словно соревнуясь в том, кто кого перещеголяет.

Политика огораживания

Некоторые эксперты считают, что тенденция «запретить и ограничить», отчетливо проявляющаяся в работе Госдумы 7-го созыва в последние недели, вполне релевантна текущей общественно-политической ситуации — как внутри России, так и в ее внешнем окружении.

Российский истеблишмент сегодня крайне обеспокоен происходящими по всей периферии России «цветными революциями» или попытками таковых революций. Хотя в какой-то степени они вызваны внутренними проблемами, рука внешних игроков там видна невооруженным глазом, убежден, в частности, председатель Совета национальной стратегии Иосиф Дискин.

«На этом фоне совершенно объяснимо желание властей России оградить происходящие в стране общественно-политические процессы от влияния внешних сил. Законодательные усилия гарантировать суверенитет, поэтому, никак не завязаны на парламентские выборы, они зависят только от того, вырастут или снизятся риски социально-политической дестабилизации в стране», — сказал он «Эксперту Online».

Дискин указывает, что независимо от того, каким будет состав новой администрации США после 20 января, антироссийский вектор американской политики вряд ли претерпит изменения, достаточные для того, чтобы российская правящая элита могла вздохнуть с облегчением.

«Официальную внешнюю политику США, конечно, проводит Госдепартамент. Однако по опыту своей работы в США я знаю, что подрывная деятельность в отношении России осуществляется огромным количеством неправительственных организаций и институтов. Они согласуют с Госдепом только какие-то общие принципы, но в остальном действуют независимо от официального Вашингтона. И в интересах российской власти не дать этим институтам проникать в наше внутриполитическое пространство, как это делается, к примеру, в Белоруссии», — говорит он.

Пять минут славы

Есть и иная точка зрения на депутатскую активность. Причина «осеннего обострения» в среде законодателей скорее внутриполитическая и конъюнктурная, чем глобальная, полагает политолог из Экспертного Института социальных исследований Екатерина Соколова.

«Не надо искать в темной комнате черную кошку, которой там нет. Всплеск депутатских инициатив консервативного характера вызван приближающимися выборами, и депутаты совершенно ожидаемо стремятся предлагать своим избирателям такие инициативы, которые по их, депутатов, мнению найдут наибольший отклик у населения», — объяснила она «Эксперту Online» свою версию происходящего.

Думцы сознательно предлагают законопроекты, которые можно назвать «кликбайтными», не столько даже в надежде, что они приобретут силу закона, сколько в расчете на реакцию прессы, которая часто бывает несоразмерна содержанию собственно этих инициатив. Просто если прежде подобные проекты рождались преимущественно во фракции ЛДПР, то сегодня инициативу перехватило парламентское большинство.

Именно членство их авторов в правящей партии придает этим документам больший общественный резонанс, чем если бы они происходили от заведомо бессильной парламентской оппозиции.

Парадоксально, но, возможно, именно единороссовская «родословная» всех последних по времени противоречивых законопроектов является причиной того, что не все они воплощаются в конечном продукте — вступившем в силу законе. Ведь правящая партия несет намного большую ответственность за результаты своей работы, чем оппозиция, пусть даже системная, предполагает Соколова.

«Я бы поостереглась говорить, что в Госдуме нынешнего созыва снова включился пресловутый “бешеный принтер”. Потому что само по себе количество производимых законопроектов ни о чем не говорит и ни на что не влияет. Большая часть этих “кликбейтных” проектов не доходит даже до первого чтения, но их авторам это, по большому счету, и не надо. Им важно взорвать общественное мнение, получить свои “пять минут славы”, чтобы в ходе предвыборной кампании было что предъявить своим избирателям как доказательство активности», — говорит политолог.

Резко консервативный тон большинства таких инициатив является довольно точным барометром влиятельных в российском обществе настроений, на которых и играют политики, ищущие отклика в сердцах электората. Если бы «глубинный россиянин» исповедовал иные ценности, то и политики добивались бы его благосклонности иными путями: нечего на зеркало пенять.

«Российское общество в подавляющем большинстве в самом деле очень агрессивно настроено к любым проявлениям того, что расходится с так называемыми традиционными ценностями — однополые браки, либеральные экономические модели и прочие “западные веяния”. Всё это — не для массового потребителя, на этом политическую карьеру не сделать. А в этом избирательном цикле еще и коронавирусная тематика добавилась, которая тоже играет роль своеобразной “скрепы” — общей для всех угрозы», — говорит Соколова.

Здесь непонятно, где курица, где яйцо: то ли политики идут на поводу у настроений электората, то ли избиратели загипнотизированы высказываниями политиков. А, скорее всего, работает взаимная индукция, и в этом смысле парламентское большинство в самом деле отражает волю большинства россиян.

И на устах его печать

Расчет на благоприятную обратную связь с избирателем у авторов предлагаемых в последние дни законопроектов играет вторичную роль. Эти инициативы носят четко выраженный политтехнологический характер, считает директор по исследованиям Института социально-экономических и политических исследований Александр Пожалов.

«На всем законотворчестве лежит печать приближающихся выборов в федеральный парламент и половину региональных заксобраний. Совершенно объяснимо поэтому стремление правящей партии максимально затруднить предвыборную деятельность для своих конкурентов. Заявлять прямо, что целью ужесточения ряда законов является воспрепятствование честной политической борьбе, партия власти, конечно, не будет. Но ужесточение правил агитации в Интернете и оффлайн, сужение каналов финансирования оппозиционных партий — всё это идет в логике подготовки к сентябрю 2021 года», — сказал он «Эксперту Online».

Правящие элиты извлекли уроки из предвыборной кампании в Мосгордуму в 2019 году и наступать вновь на те же грабли не собираются. Перед Единым днем голосования-2021 никаких игр в демократию власть допускать не намерена, потому что риски разбалансировки системы на этот раз намного выше, чем в предыдущем избирательном цикле.

«Происходящее закручивание гаек — это инстинктивная защитная реакция системы на внешние и внутренние угрозы ее стабильности. Система обороняется от угроз извне, объявляя любые оппозиционные выступления подстрекательством неких иностранных сил. Но система чутко реагирует и на возможный раскол внутри самой себя. Такой раскол мог вызвать закон о ювенальных судах. Он вызвал резкое отторжение у традиционалистских слоев населения, а ведь это — социальная база власти. Поэтому, когда стало очевидным, что проект Клишаса-Крашенинникова угрожает снижением рейтинга правящей партии, он был оперативно отозван», — напоминает политолог.

По мнению Пожалова, в предстоящие месяцы следует ожидать появления новых законопроектов, целью которых будет максимальное снижение конкуренции на выборах на внутреннем «фронте» и подстраховка от непредсказуемых качаний в отношении Москвы со стороны новой администрации США — на внешнем. При этом, ожидает он, эти законы будут нарочно написаны так, чтобы облегчить их правоприменение в интересах властных элит.

Ранее опубликовано: https://expert.ru/expert/2021/41/o-chem-govoryat-pervyye-resheniya-vlasti-posle-vyborov/