Электоральная юстиция Бразилии
Руководитель отдела по правовым вопросам и взаимодействию с государственными органами Центра ПРИСП, эксперт ОБСЕ Алексей Шидловский – о нюансах электоральной юстиции Республики Бразилия.
Конституционное, законодательное и институциональное проектирование избирательных процессов в конкретной стране требует комплексного подхода, включающего в качестве одного из своих ключевых компонентов систему электоральной юстиции. Наличие эффективной системы электоральной юстиции является одним из важнейших направлений, призванных обеспечить эффективное регулирование избирательного режима.
Цели электоральной юстиции вполне понятны, и в специализированной литературе они сводятся к обеспечению подлинной и эффективной защиты права избирать или быть избранным и непосредственно участвовать в процессе или процедуре прямой демократии путем голосования различными способами.
Когда какое-либо действие, процедура или решение, связанное с избирательным процессом, не соответствует положениям закона, возникает конфликт, эффективно разрешить который можно только средствами электоральной юстиции.
Для многих стран, сравнительно недавно пришедших к демократическому режиму, электоральная юстиция явление новое и недостаточно изученное как в теории, так и на практике. Среди таких стран можно выделить и Бразилию. Растущая роль бразильской системы электоральной юстиции в укреплении демократического режима страны сравнительно недавно стала привлекать внимание бразильских исследователей.
Независимость электоральной юстиции
Вместе с тем, система электоральной юстиции в Бразилии, как и во многих других странах, вносит важный вклад в обеспечение стандартов справедливости выборов, тем самым демонстрируя сильную институциональную стабильность, которой она достигла в бразильской политической системе.
Категория «справедливость» применительно к избирательному процессу может быть истолкована по-разному. В широком смысле как то, что каждое действие, порядок и решение, связанные с избирательным процессом, должны быть осуществлены в соответствии с конституционными предписаниями, международными нормами права, а также иными законодательными актами. В узком смысле как то, что избирательное право можно не только защитить и восстановить за счет возможности предоставления лицам, которые считают свои права нарушенными, возможности подать жалобу и получить судебное решение.
В бразильской литературе, посвященной анализу и особенностям электоральной юстиции страны, отмечается также и то, что одним из условий установления справедливости в бразильском избирательном процессе является независимость регулирующего органа, осуществляющего электоральную юстицию, от партийных интересов, а также от интересов большинства. В буквальном смысле сказанное обозначает то, что независимость органов электоральной юстиции Бразилии защищает общество, реализующее свое избирательное право, от пристрастных интересов действующей власти.
Нейтралитет органов электорального правосудия Бразилии от политических интересов имеет также и большое практическое значение, которое прослеживается в деятельности Высшего избирательного суда Бразилии – одной из четырех инстанций системы электоральной юстиции.
Во-первых, Высший избирательный суд страны не подотчетен политическим партиям и не имеет постоянного состава. Так, согласно с положениями статей 118-121 Конституции Федеративной Республики Бразилия, судьи Высшего избирательного суда вызываются из числа судей Верховного суда, судей Высшего суда и двух юристов, назначаемых президентом Республики, а судьи областных судов вызываются из числа судей других судов и двух адвокатов, назначаемых президентом Республики. Судьи системы электоральной юстиции являются судьями государственной юстиции, которые разделяют свое время между своей обычной деятельностью и деятельностью по выборам, которые по своему характеру носят сезонный характер.
Во-вторых, Высший избирательный суд Бразилии имеет достаточно широкие полномочия в части осуществления нормотворчества по вопросам правоприменения конституционных предписаний об избирательном процессе.
Однако для того, чтобы более детально проанализировать отдельные особенности бразильской системы электорального правосудия, акцентируем внимание на структуре такой системы. Так, согласно ст. 118 Конституции Бразилии электоральная юстиция имеет четыре инстанции: Высший избирательный суд, региональные избирательные суды, судьи по выборам и избирательные комиссии. Высший избирательный суд является высшим органом для принятия решений, касающихся управления и осуществления избирательного процесса, и высшим судом, когда речь заходит о деятельности по применению правил в области управления выборами в Бразилии. Кроме того, это суд последней инстанции в случаях разногласий на выборах (вынесение решения по правилам).
Голосование в Бразилии является обязанностью для людей в возрасте от 18 до 60 лет. Граждане страны в возрасте старше 16 и младше 18 лет (на момент проведения время выборов) вправе голосовать, но не обязаны это делать. Граждане должны зарегистрироваться в отделениях избирательной юстиции, которые затем выдают и избирательную карту. Эта карта содержит уникальный избирательный номер, а также зону и участок, где зарегистрирован избиратель. Во время выборов органы электоральной юстиции (как правило, избирательная комиссия) публикуют в средствах массовой информации список избирателей, которые должны прийти на голосование. Органы электоральной юстиции, при необходимости, имеют право привлекать граждан к работе на выборах (проверка удостоверений личности, организация очередей и т.д.) на безвозмездной основе.
Органы электоральной юстиции отвечают за проверку соблюдения кандидатами избирательного законодательства. Случаи неправомерного поведения во время избирательных кампаний осуждаются и рассматриваются соответствующим органом электоральной юстиции.
Кроме того, все кандидаты должны отчитываться перед Избирательной комиссией, которая проверяет их на предмет соблюдения избирательного законодательства. Для того чтобы получить полномочия на посту, все избранные кандидаты должны иметь свои счета, утвержденные Избирательной комиссией.
В состав Высшего избирательного суда входит семь членов - три судьи Верховного федерального суда (Федеральный трибунал Верховного суда, два судьи Высшего Суда (Высший трибунал правосудия) и два гражданина с юридическим образованием, знаниями и хорошей моральной репутацией, выдвинутых Верховным федеральным судом и назначаемых, как уже было отмечено, президентом. Эти внешние члены обычно являются юристами, работающими в области выборов.
Региональные избирательные суды базируются в каждой столице штата. Помимо участия в управлении и осуществлении избирательного процесса, региональные избирательные суды выносят решения по спорам, связанным с реализацией гражданами их избирательных прав. Каждый региональный избирательный суд состоит из семи членов: двух судей апелляционной инстанции из Суда штата, двух судей суда низшей инстанции штата, выбранных Судом, одного судьи федерального суда низшей инстанции и двух граждан с юридическими знаниями и хорошей репутацией, назначенных Судом и выбранных президентом. Судья по выборам выбирается региональным избирательным судом из числа судей штата. Такие суды принимают участие в управлении и проведении избирательного процесса и выступают в качестве суда первой инстанции для вынесения решений, связанных с нарушением избирательных прав граждан. Избирательные комиссии являются специальными органами, созданными только для осуществления избирательного процесса. За шестьдесят дней до выборов региональные избирательные суды выбирают председателя избирательной комиссии, а также от двух до четырех граждан, обладающих юридическими знаниями и хорошей репутацией. Таким образом, избирательная комиссия помогает судье по выборам выполнять обязанности в части организации и контроля за избирательным процессом в конкретном регионе.
Бразильская специфика электоральной юстиции
Поскольку, как уже было отмечено ранее, органы электоральной юстиции Бразилии не имеют собственных штатных членов, а состоят из действующих судей судов различного уровня, существует определенная специфика работы органов электорального правосудия.
К такой специфике, в частности, относится пересечение деятельности органов электоральной юстиции с высшими судебными органами, в том числе с Конституционным судом, а также с судебными органами регионального уровня. Учитывая тот факт, что судьи системы электорального правосудия являются одновременно еще и судьями в других областях судебной системы, которые не только не обязаны прекращать свою деятельность в этих областях, но и должны совмещать два направления – электоральное и основное, эти два направления часто пересекаются, создавая конфликт интересов. По указанной причине в Бразилии существует некое негласное правило, устанавливающее, что никто из судей электоральной юстиции не должен занимать свой пост в течение второго двухлетнего срока (по общему правилу срок полномочий судей электоральной юстиции должен составлять всего два года, но традиционно в Бразилии выбирают судей на два срока подряд).
Тем не менее, объединение электоральной юстиции с судебной властью создает некий правовой щит против вмешательства любого представительного учреждения (социального, политического или партийного), что согласуется с принципами демократии в области избирательного права.
Так, главными особенностями, способствующими правильному применению избирательного права, являются развитие политической культуры и гражданского образования с акцентом на важность эффективного соблюдения демократических принципов и ценностей. Такие демократические принципы включают строгое соблюдение верховенства права и права человека, мирное урегулирование споров с использованием электоральной независимой юстиции, что прослеживается на практике.
Каждые четыре года в Бразилии проводятся тысячи муниципальных выборов, которые обычно проходят без серьезных проблем. Однако во многих муниципалитетах ситуация не является стабильной, и через определенное время проводятся новые выборы, которые еще называют дополнительными выборами. В случаях с дополнительными выборами избиратели возвращаются на избирательные участки, чтобы снова выбрать главу муниципального образования. Обычно этим выборам предшествует настоящая судебная война, ведущаяся между противоборствующими группами и/или государственным обвинением и избранными кандидатами.
В этом контексте роль электоральной юстиции весьма очевидна, поскольку именно от нее зависит итоговой результат правильности избирательного процесса. Иными словами, защита средствами электоральной юстиции в Бразилии является дополнительной стратегией, используемой политическими субъектами из-за ее эффективности и независимости в части обеспечения избирательной конкуренции.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что электоральная юстиция в Бразилии выполняет административные, юрисдикционные, нормативные и консультативные функции. То есть отвечает не только за организацию выборов (применение правил) и за рассмотрение избирательных споров (вынесение решений по правилам), но и за формулирование решений четко нормативного характера (нормотворчество).
Сама же Концепция дополнительных выборов взята из статьи 224 Избирательного кодекса Бразилии, которая предусматривает проведение новых выборов в двух случаях: первый - когда число голосов, набранных за большинство должностей президента Бразилии, губернатора региона или главы муниципального образования, превышает половину голосов. Вторая ситуация возможна в случае проведения дополнительных выборов и имеет место тогда, когда Избирательная комиссия должна принять решение об отказе в регистрации, аннулировании или утрате мандата кандидата, избранного большинством голосов, без учета количества аннулированных голосов. Таким образом, дополнительные выборы в Бразилии проводятся всякий раз, когда предыдущие выборы аннулируются либо в результате аннулирования более половины голосов, либо в результате удаления избранного кандидата (путем отказа в регистрации, аннулировании мандата и пр.) на очередных выборах, и каждый раз основная роль в этом процессе отводится органам электоральной юстиции.
Также необходимо отметить, что первая инстанция электоральной юстиции несет ответственность более чем за 70% всех решений, ведущих к дополнительным выборам. При этом максимальный процент оспаривания таких решений за все время существования системы электоральной юстиции составлял лишь 20%. Это является хорошим показателем электоральной юстиции и того, как ее вмешательство в избирательный процесс может влиять на справедливость в указанном процессе.
Избирательная справедливость всегда являлась краеугольным камнем демократии ввиду того, что она гарантирует и законность избирательного процесса, и политические права граждан за счет правовых средств защиты избирательных прав.
Система электоральной юстиции, в свою очередь, с помощью правовых инструментов способствует разрешению политических конфликтов, гарантируя полное соблюдение установленных нормативными актами предписаний. Сильная и независимая система электоральной юстиции улучшает рамки, в которых сосуществуют политические, административные и судебные институты, обеспечивающие социальную стабильность в обществе.
Подводя итог, необходимо отметить, что органы электоральной юстиции в Бразилии являются важнейшим средством защиты избирательных прав граждан страны, что обусловлено их независимостью от действующей власти и достаточно широкими полномочиями в сфере избирательного нормотворчества. Кроме того, несмотря на всю особенность системы электоральной юстиции Бразилии, заключающуюся в порядке выбора судей органов электоральной юстиции, модель управления этой системой, учитывая независимость электоральной юстиции от власти в стране, способствует созданию условий для эффективной судебной защиты и политической конкуренции. А сам институт электоральной юстиции объективно показывает свою эффективность и рекомендуется для внедрения в Российской Федерации в виде автономной системы электоральных судов, включающей федеральный электоральный суд, электоральные суды субъектов федерации, муниципальные электоральные суды и корпуса электоральных судей избирательных участков.
Ранее опубликовано на: https://j.jvolsu.com/index.php/ru/archive-ru/664-legal-concept-pravovaya-paradigma-2021-vol-20-no-4/glavnaya-tema-nomera/2736-shidlovskij-a-v-elektoralnaya-yustitsiya-brazilii
