Реализация Конституции России через соуправление
Президент Центра ПРИСП, ответственный секретарь Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека Александр Точенов – о необходимости системной работы по включению граждан и общественных институтов в соуправление.
Президент России Владимир Путин уже неоднократно призывал представителей органов власти активнее включать граждан в соуправление на разных уровнях принятия и реализации решений, от муниципальных и до задач национального развития. Выскажу свои размышления о том, как это происходит на деле. Считаю, что очень плохо. Не умеют и не хотят «начальники» работать с сообществами.
Да, в отдельных муниципалитетах и регионах есть хорошие примеры включения граждан и общественных институтов в соуправление, но это не системная работа, а разовая, зависящая от желания и инициативы грамотных руководителей и чиновников (не менеджеров) органов муниципальной, региональной и федеральной власти, поддерживающих и развивающих созидательную активность граждан.
Да, в 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указаны формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (гл. 5), например территориальное общественное самоуправление – ТОСы. Эта форма реально работает. К сожалению, весьма неравномерно по стране, да и внутри регионов тоже. Как отмечено в Стратегии развития территориального общественного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года, принятой Общенациональной Ассоциацией ТОС в 2021 году, «Неравномерный характер развития ТОС в субъектах Российской Федерации говорит о том, что успешность деятельности ТОС зависит не столько от экономико-географических причин, а в значительной степени от внимания региональных и местных властей к этой теме».
Прекрасно работают ТОСы там, где руководители муниципалитетов и регионов прозревают и видят, что граждан (в законе-то, правда, население указано) бояться не нужно, а даже напротив – им нужно помогать вместе делать жизнь лучше. Вместе и для всех, кстати, это уже иная форма общественной жизни, это уже солидарное гражданское общество, которое реально формируется самой жизнью.
Да, в 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» можно увидеть некоторые формы включения граждан в соуправление, но ведь общественный контроль – это лишь один из этапов (одна из форм) участия граждан в соуправлении. Контроль как таковой, важный, но далеко не единственный этап управленческого цикла. Граждане должны участвовать на всех этапах управленческих циклов, как это практикуется в упомянутых ранее ТОСах: граждане вырабатывают решение, проходят конкурс, получают софинансирование от органов власти, осуществляют проект/контролируют подрядчика и всё это совместно с органами власти.
Аналогичный порядок (соучастие граждан в управлении) необходимо вводить на всех уровнях взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества, а общественный контроль рассматривать лишь как одну из форм соуправления.
Да, есть ещё законы об общественных палатах, российской и региональных. Казалось бы, можно и на этой правовой основе активно включать граждан в соуправление, но…
Но нашей бюрократии этого мало, она устроена так, что ей нужны чёткие алгоритмы выполнения задачи, да ещё чтобы это было учтено в ключевых показателях эффективности (КПЭ), по которым их оценят. Однако в совместной работе с гражданами нужны другие подходы, тут и совместная выработка решений, и корректировка задач, и изменение алгоритмов. Да и их эффективность будет оцениваться по тому, «как реально меняется жизнь людей и, конечно, как сами граждане оценивают эти изменения» (В. Путин). Это Президент сказал на расширенном заседании Совета по стратегическому развитию и национальным проектам и комиссий Государственного Совета по направлениям социально-экономического развития страны 29 мая 2024 года. Но про нацпроекты - чуть позже, продолжим про соучастие граждан в управлении.
Если слов Президента и действующих федеральных законов чиновничеству мало, то нужно понимать, что участие граждан в соуправлении, о котором неоднократно говорил и говорит наш Президент, это ни что иное, как активное применение ст. 32 Конституции России, которая является развитием положений ст. 3, в части непосредственного участия граждан в управлении делами государства. (i – см. справку внизу). Именно так.
Теперь немного о нацпроектах и, в связи с этим, цитата из выступления Президента Владимира Путина на упомянутом выше расширенном заседании Совета по стратегическому развитию: «главная, содержательная работа по достижению национальных целей ведётся, конечно, не в кабинетах – мы всегда с вами об этом говорим. Она идёт на местах, в субъектах Федерации, в наших городах и посёлках. А это значит, что определяющую роль здесь играют усилия региональных и муниципальных команд, предпринимателей, общественных объединений, да и инициативы граждан не в последнюю очередь. Прошу коллег внимательно проанализировать предложения субъектов Федерации и дополнительно, не формально, а по существу, нацелить министерства на активное привлечение регионов, гражданского общества, бизнеса к подготовке новых национальных проектов. Повторю: речь идёт не о проектах отдельных ведомств, а о масштабных, взаимоувязанных программах, которые должны работать на решение общих системных задач, важных для всех граждан страны».
Это Президент в ходе заседания Совета ставит задачи Правительству, Администрации Президента, главам регионов. Затем выйдет перечень Поручений Президента по итогам заседания, где будут прописаны конкретные задачи, сроки и исполнители, далее уже пойдут нормативные документы и т.п. Впрочем, работа уже идёт, недавно состоялось первичное распределение вице-премьеров, ответственных за отдельные нацпроекты.
Но меня волнует вопрос, а как будет учтено и реализовано конституционное право граждан участвовать в процессах выработки и реализации решений, меняющих их жизнь (см. слова В. Путина выше). Это должно быть сделано не только из-за слов Президента о необходимости соучастия граждан в этих процессах, но и потому, что теперь это конституционная обязанность Правительства, в соответствии с пунктом «1.е» ст. 114 (1 – см. справку), где указано, что Правительство Российской Федерации осуществляет меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики.
Интересны механизмы такого участия граждан и общественных институтов в решении общенациональных задач. Как это будет выглядеть в жизни? Да и будет ли гражданское общество активно задействовано, ведь могут подойти весьма формально, как это неоднократно бывало в прошлом. Хорошо, если только с неприятием, а не с воспрепятствованием гражданской активности, как это было на начальных этапах СВО со стороны Минобороны в отношении волонтёров.
Впрочем, это вопросы не только к представителям власти. Процесс-то двусторонний: не только как власть, но и как общество готово действовать совместно с властью в выработке и достижении национальных целей развития.
Немного истории. В 2018 году Президентом В. Путиным на ВЭФ было объявлено решение о разработке «Национальной программы развития Дальнего Востока на период до 2025 года и на перспективу до 2035 года», причём, было определено, что Правительству это необходимо сделать совместно с «заинтересованными организациями, общественными и деловыми объединениями», что потом было закреплено в соответствующих Поручениях.
Хотя ещё до выхода Поручений последовала верная реакция полпреда Президента РФ в ДФО Ю. Трутнева. Он обратил внимание губернаторов дальневосточных регионов и Минвостокразвития России на необходимость организовать работу так, «чтобы она не проводилась в закрытом режиме». «В ней должны принять участие все люди, которые неравнодушны к развитию Дальнего Востока. Надо организовать обсуждение в субъектах РФ, привлечь жителей региона, экспертов, ученых, специалистов. Мы должны создать Национальную программу по развитию Дальнего Востока, чтобы она максимально отвечала чаяниям людей и решала задачи, поставленные Президентом Российской Федерации».
Всё правильно, обсуждение с гражданами началось, но в основном в цифровом режиме. Был создан специализированный сайт «дв2025.рф», где, начиная с 15 декабря, каждый житель России мог подать свои предложения, было там предусмотрено и голосование, и экспертная оценка. Такое передовое, но чисто чиновничье решение, - граждане как бы и участвовали, но оставались статистами и не имели возможности вмешаться в бюрократические процессы. Открытым такой режим можно было назвать с натяжкой.
Однако, параллельно с этим Общественная Палата РФ, и общественные палаты регионов ДФО запустили совместный проект «Мои идеи Дальнему Востоку», в ходе которого организовали, совместно с региональными Правительствами, живое обсуждение насущных проблем и путей их решения, которые могли бы стать основой для Нацпрограммы.
Гражданские активисты посчитали, что они не должны быть пассивными, так как Президент напрямую обратился к общественности, да и Программа разрабатывалась Национальная, а значит, это общее дело власти и граждан. В мае 2019 года на форуме «Сообщество» в Улан-Уде, совместно с представителями Минвостокразвития обсудили итоги разработки Национальной программы развития Дальнего Востока. Затем, уже после принятия Нацпрограммы, общественные палаты регионов через Общественный Совет при Минвостокразвития участвовали в контроле её реализации.
Конечно, не всё получилось, как планировалось палатами, но это был хороший положительный опыт совместной работы органов власти и институтов гражданского общества при решении общенациональных задач, причём, на всех уровнях.
Что же сейчас происходит в сфере такого взаимодействия при разработке и реализации Национальных целей развития, да и вообще есть ли такое реальное взаимодействие? Взаимодействие для достижения должного результата, а не для отчёта. У меня пока нет чёткого понимания, но предполагаю, что ничего деятельного ещё нет. Я не говорю о рабочих и экспертных группах, например, Госсовета или Правительства, речь о другом подходе и другом масштабе включения граждан в соуправление при решении задач выработки и достижения Национальных целей развития (помним о ст. 32 Конституции РФ).
Россия – это страна больших, великих задач и целей созидания. Решать и достигать их она может только всем миром - всем народом, всем сообществом, вместе и для всех. История нашей страны тому подтверждение. Это наш Путь, русского народа в России и самой России в мире. Семья семей, ковчег ковчегов.
Впрочем, это тема для другого разговора, а сейчас – о соуправлении как системном подходе для достижения наших целей.
Кстати, о Госсовете. Пожалуй, эта тема – реализация ст. 32 Конституции и включение граждан в соуправление, должна быть в сфере интересов и деятельности именно этого госоргана или одного из них. Но представляется, что Госсовет сейчас может быть основным интересантом и движителем такой деятельности.
Ранее я уже писал о важности изменения подхода к общественному контролю и о том, как можно соорганизовать и структурировать работу институтов гражданского общества для активного включения их в соуправление на всех уровнях власти. Можно продолжать дискутировать по подходам и формам, но пора уже начинать активно действовать.
В своё время нас учили: есть время на организацию боя, пограничный поиск или операцию, действуй последовательно, нет времени – действуй параллельно, но принимай обоснованное своевременное решение и добивайся его выполнения, корректируя по мере изменения обстановки.
Так вот, нет у нас сейчас времени, нужно параллельно обсуждать и действовать. Против России ведётся большая гибридная война, впрочем, с точки зрения Истории – ничего нового, так было на протяжении многих столетий. Но мы живём здесь и сейчас, и на нашу долю выпала очередная активная часть защиты Отечества. Так что, корректируем решения и идём дальше, достигая реализации национальных целей развития внутри страны и обеспечивая их за периметром наших границ. Действуем вместе и для всех.
Для начала давайте начнём реализовывать положения статьи 3, 32, 114 Конституции России.
Вместе победим!
Для справки:
i. Статья 3
1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Статья 32 - Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делам государства как непосредственно, так и через своих представителей.
