Юрист, член Ассоциации юристов России Вячеслав Зикеев - о послании президента РФ Федеральному собранию и его значении для страны.

Президент говорит

Послание президента Федеральному собранию – конституционно определённый и привычный для всех нас формат общения главы государства с государственной управленческой вертикалью и всем населением страны.

Для Владимира Путина следующее его ежегодное послание Федеральному собранию должно стать восемнадцатым за время его президентства, четыре послания Дмитрия Медведева действующий глава государства слушал в статусе председателя правительства России в период с 2008 по 2012 год, а еще шесть посланий озвучил первый президент страны Борис Ельцин.

При этом многими экспертами и политическими аналитиками остается незамеченной эволюция послания президента как значимого политического явления, уникального жанра программных выступлений (так необходимых в публичном политическом пространстве). Этот жанр в российских политических реалиях является ключевым и чуть ли не единственно эффективным. Программные партийные посулы или предвыборные обещания давно уже не являются сколь-нибудь политически весомыми. Идеологическая канва партийных программ размыта и выглядит в некотором смысле обозначением своего амплуа, а не константой для определения политических целей и средств. В отличие от них, каждое послание президента приводит в движение государственный управленческий механизм.

В разные годы в преддверие очередного послания многие средства массовой информации давали различные примечательные факты из истории ежегодных посланий: обсуждали формат, место, дату, продолжительность выступления главы государства, но за этими мелкими подробностями зачастую теряется много интересного как в плане буквального содержания, так и смысловых политических «пасхалок». С другой стороны, на основе контент-анализа посланий российских президентов написано немало политологических статей и исследований, вызывающих интерес по большей части только у академического сообщества. С момента оглашения первого послания прошло уже почти три десятка лет, чего вполне достаточно для подробного анализа «на дистанции».

Что же такое ежегодное послание президента России Федеральному собранию? Просто декларации о намерениях или программный стратегический документ? Технология формирования повестки или формат транслирования политической позиции?

В самом первом своем послании Борис Ельцин отметил, что ежегодные президентские послания - один из элементов политической культуры и инструмент взаимодействия между двумя ветвями власти. «Послание - не директива, но и не набор благих пожеланий. Президент обладает достаточными конституционными возможностями воздействия на положение дел. Парламент, уважая полномочия президента, не будет воздвигать искусственные барьеры на пути реализации основных направлений внутренней и внешней политики. Именно такого согласия ожидает народ от власти».

В свою очередь, Владимир Путин, обращаясь к Федеральному собранию в конце своего второго президентского срока, отметил – «в каждом из моих восьми посланий Федеральному собранию давалась не только оценка ситуации в стране и ее положения в мире, но и определялись приоритеты, в том числе и долгосрочные приоритеты в социальной сфере, в экономике, во внешней и внутренней политике, в области безопасности и обороны. По сути это и есть, может быть, не полный, но все-таки достаточно конкретный и основательный, концептуальный план развития России».

Как мы видим, послания депутатам и сенаторам служат для главы государства инструментом доведения до законодательной власти (а де-факто до всех ветвей и уровней власти и населения страны) своих взглядов на вектор развития государства. Со временем это стало не просто пониманием сути вещей, а нормативным предписанием. Но, пожалуй, обо всем по порядку.

Кто авторы?

Для тех, кто профессионально или просто живо интересуется политикой не секрет, что многое из важного проистекает отнюдь не в публичном пространстве, а на аппаратном уровне. И речь не столько о кулуарной или лоббистской стороне политической жизни (хотя и о ней тоже), сколько о кропотливой работе тех, кто «таскает политический рояль». В этом смысле подготовка президентских посланий являет собой яркий пример.

К слову, конкретно процессы и ритуалы подготовки программных выступлений главы государства, в том числе ежегодных посланий Федеральному собранию, очень хорошо описаны в воспоминаниях бывших кремлевских «золотых перьев» (например, в книге спичрайтеров первого президента страны «Отзвук слова»). Сегодня подоплека подготовки президентских посланий иногда становится предметом обсуждения в политическом сегменте телеграм-каналов, откуда внимательные читатели могут выудить подтверждение сохраняющемуся вот уже почти три десятка лет ритуалу – формирование рабочей группы, подборка аналитических материалов из аппарата правительства и администрации президента, привлечение экспертов по узконаправленным вопросам. Неизменным остается строгий подход к конфиденциальности при подготовке текста послания.

Примечательно, что своеобразными соавторами президентских посланий в разные годы становились отечественные и мировые мыслители и политики разных эпох. Устами российских президентов сквозь десятилетия к российским парламентариям обращались Петр Столыпин, Лев Толстой, Иван Ильин, Николай Бердяев, Дмитрий Лихачев, Лао-цзы, Франклин Рузвельт, Уинстон Черчилль, Лев Петражицкий, Александр Солженицын и др. Их цитаты «вшиты» в тексты президентских посланий. Этот традиционный художественный прием позволял главам российского государства оттенить смысловую канву, подчеркнуть извечный характер отдельных тезисов и позиций.

С некоторых пор президентскому посланию Федеральному собранию предшествует встреча с руководством палат российского парламента и руководителями фракций в Госдуме, которые доводят до главы государства свои предложения по актуальным вопросам.

В 2009 году текст послания Дмитрия Медведева содержал тезисы, выработанные с учетом откликов на его заранее опубликованную программную статью «Россия вперед!», что позволило причислить к соавторам послания неназванных граждан, включившихся в публичную заочную дискуссию.

Невзирая на то, что подготовка послания – это всегда большой труд многих государственных служащих и экспертов, ни в коей мере нельзя умалять авторство самих глав государства, которые, безусловно не только определяют содержательный вектор и расставляют акценты, формируя задачу для спичрайтеров и помощников, но и работают с текстом послания и сопутствующими материалами.

Традиции формы и ценности в содержании

Когда формат посланий был новинкой политической действительности оглашаемая его часть отличалась от всеобъемлющей письменной, которая направлялась официально в Госдуму и Совет Федерации. Так было с посланиями первого президента страны. Документ издавался в виде брошюры, имел оглавление и очень содержательное наполнение по всем основополагающим блокам вопросов. Сейчас же – послание оглашается главой государства полностью, без каких-либо изъятий и умолчаний, и являет собой хотя и объемный, но в целом ёмкий документ.

Еще один примечательный момент. В пору ельцинских посланий и ранних обращений президента Владимира Путина центральная мысль послания всегда выносилась в заглавие, что, к слову, пересекалось с советской традицией оформления докладов руководителей государства. Но позднее президентские послания публиковались без заголовков, что в целом не позволяет «размыть» какие-то озвученные темы, да и стилистически придает больше официоза, чем художественности и философии, которой в посланиях традиционно находится место в той части, где главы государства прибегали к ценностно-ориентационной риторике, неоднократно подчеркивая важность демократических начал государства и исконных ценностей российского общества. Так, многие провозглашаемые в ходе посланий ценности в 2020 году были внесены в текст Конституции России.

От тактики к стратегии

Безусловно, на первых порах ежегодные президентские послания «крупными мазками» определяли круг тактических задач, требующих со стороны всей административной машины неотложной реакции и максимальной исполнительской дисциплины, коей как раз в 90-е годы прошлого века в отечественной государственной системе было в дефиците

В то время в России объективно остро стояли вопросы экономики. Отсюда высокая степень политизации и активная (и это мягко говоря) публичная дискуссия между реформаторами и консерваторами по вектору экономической политики. Собственно, экономика наравне с «чеченским кризисом» были основными (но не единственными) точками напряжения между ветвями российской демократической власти в тот период.

Обращаясь к пространным версиям первых посланий главы государства, нельзя не отметить, что охват проблематики был максимально широким. Центральная линия самого первого послания – постановка задач по принятию базовых федеральных законов в той системе общественных отношений, которая вытекала из основного закона государства и из представлений самого президента и его администрации. Во-первых, это объясняется тем, что послание согласно Конституции России, адресовано именно законодательной власти, а во-вторых, после принятия нового основного закона государства самым актуальным по части государственного строительства был вопрос формирования нормативной правовой базы новой России.

Последующие послания первого национального лидера Российской Федерации возвращали парламентариев к вопросу исполнения президентских законотворческих чаяний, а также дополняли поставленные задачи новыми насущными вопросами законотворчества. 

Но вследствие политического саботажа со стороны оппозиционной Государственной Думы и разношерстного в своей региональной проблематике Совета Федерации возникала характерная для «лихих девяностых» пробуксовка в работе законодательной ветви власти, что сильно затруднило адаптацию российского законодательства к новому государственному и экономическому укладу.

Но если для политических сил эта деятельность представлялась воплощением идеологической борьбы, то для граждан всё было гораздо драматичнее – коллапс в экономике поставил на грань выживания миллионы людей. Используя абсолютный характер своей конституционной власти, первый президент применял инструмент «указного регулирования», латая зияющие нормативные пробелы под конкретные экономические задачи и реформаторские проекты. 

Такой формат регулирования был легитимизирован Конституционным судом, но в условиях неокрепшей государственности создал очень нездоровые лоббистские практики на высшем уровне власти. Об этом сейчас пишут довольно много, но одним из ярких проявлений были президентские указы по представлению льгот на импорт для различных социально ориентированных общественных организаций, на поверку оказывавшихся бизнес-проектами различных групп интересов. К слову, и законотворчество в нашей стране на стыке веков тоже имело явный крен в сторону удовлетворения корпоративных интересов, о чем, к слову, Владимир Путин говорил в одном из своих первых посланий: «Сегодня наша нормативно - правовая база, с одной стороны, избыточна, с другой - неполна. Законов принято даже слишком много. Многие из них дублируют друг друга, но в целом ряде случаев - так и не решают поставленных задач, поскольку приняты под давлением узких - групповых или ведомственных – интересов».

Пожалуй, именно это объясняет последующее изменение подхода к построению системы отношений второго президента России с другими ветвями власти. Эта трансформация отношений сильно изменила и судьбу самих президентских посланий, которые обрели понятную всей «вертикали» общеобязательность.

Примечательно, что Борис Ельцин неоднократно взывал к необходимости усиления государства, ритмичности работы законодательной власти, синхронизации федерального и регионального регулирования. Но по большому счету он так услышан и не был. Собственно, поэтому вполне в логике преемственности президентской власти с решения этих же задач по отладке механизма функционирования государства начал свое президентство Владимир Путин, первое послание которого было озаглавлено «Какую Россию мы строим?».

Построение государства – основной нарратив первых двух президентских каденций Владимира Путина. Консолидация общества, собирание внутренних ресурсов и структурные реформы на фоне удачной внешнеэкономической конъюнктуры, позволили считать завершенным своеобразный этап на пути к созданию базиса сильного государства.

Канули в небытие прежние проблемы, связанные с саботированием в парламенте центральной линии проводимых главой государства реформ, создан федеративный баланс отношений регионов и центра, достигнуто приемлемое равенство субъектов Федерации. Федеральные округа с полномочными представителями президента во главе синхронизировали государственную политику на региональном уровне. Административная реформа продвинула на новый уровень исполнительскую дисциплину министерств и ведомств. Механизмы «управляемой демократии» изменили политический ландшафт, создав пласт твердых и стабильных партий. Вопросы представительства общественных и коммерческих интересов были выведены в поле гражданского общества. Формирование Общественной палаты Российской Федерации, органы общественного контроля и консультативные советы при органах власти, поддержка социально ориентированных неправительственных организаций и делегирование им отдельных публичных функций – всё это позволяло направить «не посчитанный» в пределах института парламентаризма политический ресурс в русло конструктивной работы в параллельном административной машине русле. В результате реализации комплекса этих мер стало возможным проведение в дальнейшем единой внутренней политики.

Немаловажен и вектор по восстановлению обороноспособности, и динамика внешнеполитического курса. Первая реформа Вооруженных Сил (проводимая в середине «нулевых»), главным образом, позволила поднять статус военнослужащих, что существенно отличало новый курс от политики, проводимой в 90-е годы. Внешнеполитическая доктрина отражала определенную динамику в развитии международных отношений, но главным приоритетом практически во всех посланиях президента в «нулевые» годы провозглашались отношения со странами СНГ и интеграция постсоветского пространства. В этом процессе Россия всегда занимала проактивную позицию.

В отношениях же с Западом присутствовала перманентная настороженность. Среди определенной плеяды экспертов принято вспоминать о планах России на вступление в НАТО, в числе прочего вспоминают и просуществовавший 6 лет Совет Россия–НАТО. Однако, справедливости ради, стоит заметить, что, несмотря на определенную романтизацию внешней политики на рубеже веков и компромиссное идеологическое позиционирование, все три президента нашей страны последовательно выражали справедливое недовольство проводимым курсом Североатлантического альянса по экспансии в сферы интересов своих якобы партнеров, коим считалась и Россия

Подозрительная волна антигосударственных движений на постсоветском пространстве на фоне еще свежей в памяти просепаратистской позиции западных государств в «чеченском кризисе», стали толчком к политике «жесткого суверенитета» со стороны России и соответствующей риторике президента, в том числе в его Посланиях.

И еще один важный момент – позиция многих постсоветских государств по отношению к нашим соотечественникам за рубежом постоянно возвращала Владимира Путина к вопросу о необходимости их защиты. Не удивительно, что защита соотечественников позднее стала одной из основополагающих идей в концепции «Русского мира», а впоследствии была закреплена в Конституции России в ходе реформы 2020 года.

Однако оживление этих государственных задач и непосредственно связанных с ними смыслов произошло позднее. Прологом к президентству Дмитрия Медведева стала концепция создания в России «справедливого общества свободных людей», выдвинутая Владимиром Путиным в Послании 2004 года. Обращаясь же к парламентариям в конце своего второго срока Владимир Владимирович сказал следующее:

«Вы знаете, что в течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных и общественных институтов. Но в то же время обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед. Мы вместе разбирали завалы и постепенно продвигались дальше. И в этой связи политика стабилизации фактически была политикой реагирования на накопленные проблемы. Эта политика в целом оправдала себя. Но к настоящему времени себя уже исчерпала.  Теперь ей на смену должна прийти политика, устремленная в будущее».

Не удивительно, что именно от концепции «справедливого общества свободных людей» и оттолкнулся третий президент страны в своих посланиях, которые в целом сводились к модернизационной риторике, а также к борьбе с правовым нигилизмом и коррупцией.

В то же время в посланиях Дмитрия Медведева имелись и очень последовательные в «преемнической логике» идеи усиления государства. Именно в послании Федеральному собранию Дмитрий Медведев выдвинул инициативу по увеличению конституционных сроков главы государства и Государственной Думы (до 6 и 5 лет соответственно). Кроме того, был инициирован ряд реформ в части расширения народного представительства во власти.

Однако квинтэссенция всех посланий Дмитрия Медведева – путь к справедливому обществу свободных людей, двигающих Россию вперед. Собственно, одноименная статья («Россия вперед!») третьего президента страны стала самым главным его программным документом, отклики на который, как я уже писал выше, легли в основу послания 2009 года, что было ярким новаторством со стороны главы государства.

Возвращение Владимира Путина на пост президента в контексте анализа природы президентских посланий, в частности, было ознаменовано отказом от параллельно существовавшего долгие годы жанра бюджетных посланий главы государства, а также закреплением за посланиями Федеральному собранию статуса документа стратегического планирования (с принятием в 2014 году Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»). В результате, послание Федеральному собранию поглотило «бюджетную» повестку (концентрация которой в текстах посланий, мягко говоря, не высока), а президентские поручения по итогам посланий получили легальный статус директив в рамках реализации стратегии государства. Во исполнение ежегодного послания Федеральному собранию глава государства получил нормативное право издавать указы, в которых определяются стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности страны.

С точки зрения содержания преобладание идей государственного суверенитета и национальных интересов с этого момента становится яркой доминантой. Усиление государства теперь направлено на «расстановку флажков» для невмешательства во внутренние дела страны со стороны глобальных игроков и на жесткое позиционирование на внешнеполитических фронтирах. В президентской повестке появляется тема деофшоризации экономики и суверенизации элит.

При этом идеологический романтизм все чаще соседствует с геополитическим прагматизмом. В этом смысле очень показательно и «посткрымское» послание 2014 года, и речь про цивилизационный характер изменений в мире, о которых Владимир Путин говорил в послании 2018 года, прозвучавшем за несколько дней до президентских выборов. Глава государства подчеркнул рубежный характер того послания. В известном смысле оно решало тактическую внутриполитическую задачу, а содержательно было всецело стратегическим в силу того, что в нем были презентованы национальные цели до 2024 года, позднее закрепленные президентскими указами. «Все проекты, приоритеты, о которых говорил сегодня: пространственное развитие, инвестиции в инфраструктуру, в образование, здравоохранение и экологию, в новые технологии и науку, меры поддержки экономики, содействие талантам, молодежи - все это призвано работать на одну стратегическую задачу - прорывное развитие России».

Кроме того, довольно ярко были презентованы внешнеполитические и оборонные программные тезисы. Слова о том, что Россия сделала стремительный, большой шаг в создании новых образцов стратегического оружия сопровождались не только сухими показателями, но и внушительным видеорядом. Вместе с тем президент (впрочем, все президенты России) последовательно отстаивал идею о незыблемости ключевой роли ООН в регулировании международных отношений.

Послание президента 2020 года заслуживает отдельного повествования. В определенном смысле оно тоже является рубежным. Именно в его ходе Владимир Путин внес предложение по проведению конституционной реформы. Пересказывать ее содержание не имеет смысла. Как минимум, по той причине, что времени прошло довольно мало, чтобы забыть, как менялся основной закон страны, а сам процесс реформы пока еще проходит стадию своего развития в рамках российской политико-правовой системы.

На сегодняшний день последний раз с ежегодным посланием глава государства обращался к Федеральному собранию в апреле 2021 года. С начала декабря в информационной повестке активно обсуждался вопрос - состоится ли послание-2022? А как же быть с «ежегодностью»? А может ли послание быть письменным? Ну, и, конечно, же эксперты традиционно формулировали свои прогнозы по содержанию Послания.

Внекризисный жанр в текущем моменте

Очевидно, что кризис жанра президентских посланий априори невозможен. И, собственно, спекуляции на эту тему в связи с переносом Послания-2022 несостоятельны. Послание имеет под собой конституционную основу и в целом является одной из политических констант. Вокруг этого формата сложилась определенная политическая традиция. Ежегодные послания к нынешнему этапу выполнили важную идеологическую функцию с точки зрения госстроительства - выкристаллизовалась стройная политическая доктрина, намечен понятный курс.

Логичный, казалось бы, следующий этап – технократизация этого жанра, его всецело прикладное политико-управленческое использование для определения национальных целей и синхронизирующих основ для всех территориальных и отраслевых стратегий. Пожалуй, в посттурбулентных условиях это будет крайне важно. Формат ежегодного послания перерос статус жанра для тактических директив. Но для кризисных времен приоритетна именно тактика.

В этом смысле очень симптоматично, что именно «здесь и сейчас» президент выразил позицию о несвоевременности, а точнее - о временной нецелесообразности, послания.

Во-первых, стратегический «жанр» не согласуется с лабильными реалиями. Об этом собственно и сказал Владимир Путин, ссылаясь на высокую событийную динамику, не позволяющую «зафиксировать в конкретный момент времени результаты и обозначить планы на ближайшее время». Для определения же политической тактики гарант Конституции, как известно, сегодня использует другие форматы взаимодействия (отдельные для населения и для «вертикали»).

Во-вторых, сегодня очевидна новая политико-правовая реальность (как принято говорить – «мобилизационная»), когда не только регулирование стало адхократическим, но и, очевидно, правоприменение. Очень показательна в этом отношении позиция сенатора Андрея Клишаса. Его недавнее обоснование отсутствия указа президента о прекращении мобилизации (хотя более точно говорить о том, что всех волнует прекращение именно призыва по мобилизации, а это всё же разные вещи) вызвало дискуссии о соотношении политической силы и силы юридической.

Не остался Андрей Клишас в стороне и при обсуждении вопроса о сроках оглашения ежегодного послания президента. Так, согласно его интерпретации, законодательство позволяет главе государства самостоятельно определять сроки реализации своих полномочий, к которым собственно и относится обращение к Федеральному собранию. Налицо именно «адхократический» подход.

Из всего этого следует, что применительно к теме «отсроченного» послания мы видим два важных фактора: политическая аномальность и юридическая адхократика. Первая имеет значение с тех позиций, что для всех акторов большого политического процесса послание – фундированный политический ритуал, сигнализирующий о сохранении консолидации и общей «нормальности». Второй аспект – относительно новое явление, диктуемое сегодня «СВО-реалиями», и формирующее особую политико-правовую реальность, равно отличную как от традиционного регулирования в условиях «нормальности», так и от банальной чрезвычайщины.