О местных референдумах и их будущем
В последние годы эксперты отмечают взрывной рост числа местных референдумов, проводимых в России. В это воскресенье в одном лишь Татарстане должны пройти 19 референдумов такого рода. Заместитель директора Института истории и политики МПГУ, член правления Российской ассоциации политической науки, эксперт ПРИСП Владимир Шаповалов дал свою оценку текущему состоянию и перспективам развития этого института.
Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что, в отличие от ситуации на федеральном уровне (как известно, последний референдум такого рода у нас был в 1993 году, когда мы принимали Конституцию) и на уровне «субъектовом» (где также было проведено небольшое количество референдумов), все-таки нужно признать, что местные референдумы становятся достаточно широко применяемым институтом. В настоящий момент мы можем констатировать, что в России в целом ряде субъектов федерации выработаны позитивные практики использования такой формы осуществления населением местного самоуправления, как местный референдум. Это первый момент.
Нужно признать и то, что эта практика складывается в настоящее время, в последние годы. Фактически именно за последнее десятилетие у нас существенно расширились и география, и количественные параметры практики применения местных референдумов.
Я могу привести конкретные примеры. В 2009 году в Российской Федерации был проведен один местный референдум, в 2010 году – 13, в 2012 году их было уже 165, а в 2016 году – 1606. Иными слова, на наших глазах происходит создание этого института прямой демократии и начинается процесс его внедрения в практику местных сообществ. Я считаю, что это очень положительный момент, серьезное достижение последнего десятилетия. Фактически речь идет о том, что у нас с нуля создается этот институт, который почти отсутствовал еще 15 – 20 лет назад.
Почему это стало возможным? Был принят 131-й федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления, закон 2003 года, который четко определил параметры местных референдумов и очертил круг вопросов, по которым голосование граждан должно проходить в обязательном порядке. Это называется, в соответствии с законом, не местным референдумом, а голосованием, но по факту эту процедуру можно назвать местным референдумом. Я имею в виду практику голосования по отзыву выборных лиц, по изменению границ муниципальных образований, по изменению статуса муниципальных образований.
Таким образом, 131-й закон, регламентировав деятельность, связанную с местным референдумом и выделив в качестве отдельных групп голосование по конкретным вопросам, дал старт применения практики местных референдумов. После этого были приняты законы на уровне субъектов федерации, регламентирующие проведение местных референдумов, нормативные акты самих муниципалитетов, и процесс пошел.
С моей точки зрения, это большой плюс. Потому что именно местные сообщества должны быть заинтересованы в решении тех насущных вопросов, которые существуют на территории. Это фактически прямая демократия на местном уровне, чрезвычайно важная основа демократии.
В то же самое время хочу подчеркнуть, что, несмотря на, в целом, позитивную оценку практики применения местных референдумов, нужно сказать, что они применяются не повсеместно. Существуют десятки субъектов федерации, в которых за прошедшее время не было проведено ни одного местного референдума. Во многих субъектах был проведен один или два местных референдума. Таким образом, институт местного референдума в России получил распространение не повсеместно.
Существует большая диспропорция: есть регионы-лидеры, есть регионы-аутсайдеры. Среди последних числятся и столичные регионы – Москва и Санкт-Петербург, в которых существует достаточно своеобразная система местного самоуправления (фактически она не является в полной мере местным самоуправлением). В то же самое время есть и очевидные лидеры. К ним нужно отнести республику Татарстан, Кировскую область, Пермский край, Алтайский край, Челябинскую область.
О чем это свидетельствует? О том, что все-таки большую роль играют та политическая ситуация, которая существует на уровне региона, то, насколько развито понимание необходимости активизации населения, прямой демократии, участия жителей в осуществлении местного самоуправления в этом формате.
Есть еще один момент, на который я хочу обратить внимание. Все-таки подавляющее большинство проведенных референдумов касаются одного пункта – это самообложение граждан. С моей точки зрения, при всей важности этого пункта, нужно расширять диапазон практики применения местного референдума, и включать в нее те вопросы, которые касаются непосредственных проблем местного сообщества. Например, достаточно часто проводятся референдумы по вопросам землепользования, установления или изменения структуры органов местного самоуправления, вопросам экологии и правопорядка. В этом смысле практика расширения числа гражданских инициатив, выносимых на местный референдум, должна получить распространение. И с этим направлением связаны перспективы развития институтов местного самоуправления.
