Шаповалов: Конституционная реформа – не «спецоперация»
На этой неделе президент России Владимир Путин внес в Госдуму законопроект, предусматривающий коррекцию ряда статей Конституции РФ. Поправки, предложенные главой государства, стали поводом для начала оживленной дискуссии внутри экспертного сообщества. Свое видение сущностных смыслов конституционной реформы изложил заместитель директора Института истории и политики МПГУ, член правления РАПН, эксперт Центра ПРИСП Владимир Шаповалов.
В первую очередь я хочу подчеркнуть, что это самая серьезная серия поправок в Конституцию с момента ее принятия в 1993 году. Поправки вносятся более чем в 20 статей Основного закона. Указанные статьи относятся почти ко всем главам Конституции, с 3-ю по 8-ю включительно. Речь идет о масштабной реформе общественно-политических институтов Российской Федерации. В то же время хочу подчеркнуть, что эта реформа не касается 1-й, 2-й и 9-й глав. Это важно, фактически речь идет о тех изменениях, которые являются очень значимыми, но не сущностными. Не меняется комплекс прав человека, не меняются основы конституционного строя РФ, государственный строй, форма территориально-политического устройства и т.д. Т.е. основные, базовые элементы нашего конституционного строя остаются без изменений. Но в то же время есть достаточно значимые изменения, которые я для себя распределил на три части.
Первая часть, включающая в себя наибольшее число поправок, касается изменения институционального дизайна политической системы, структуры органов власти, их полномочий, порядка формирования и взаимоотношений между собой, особенностей коммуникации внутри властной системы. Именно эти поправки существенным образом меняют систему основных политических институтов нашей страны. В чем состоят эти изменения? Форма смешанной (президентско-парламентской) республики остается. Но в то же время существенно меняются акценты внутри нее. Существующая в настоящее время система власти зачастую называется суперпрезидентской республикой. Что недалеко от истины, потому что президент имеет возможность влиять и на законодательную власть, и на исполнительную, и на судебную. Он обладает широкими полномочиями, в частности, имеет серьезное влияние законодательный процесс на всех его стадиях. Сейчас создается более сбалансированная система власти, при которой властные функции перераспределяются. Усиливаются все остальные институты власти, помимо власти президентской. Нижняя и верхняя палаты парламента получают важные дополнительные полномочия. Приобретают новые полномочия и высшие судебные инстанции. Появляется новая важная политическая структура – реформированный Госсовет, который займет важное место в системе баланса сил и интересов.
С одной стороны, происходит перераспределение властных полномочий, что создает более гибкую и сбалансированную систему. С другой стороны, институт президентской власти остается сильным. Хочу подчеркнуть: у нас все-таки президентско-парламентская республика, а не наоборот. Ясен акцент на роль и место президента в этой системе. При том, что некоторые функции у президента передаются иным органам (в первую очередь это касается процедуры формирования правительства), в то же время у главы государства появляются новые дополнительные функции. Это касается, в частности, отставки судей Конституционного и Верховного судов. Забирая одни полномочия, реформа предоставляет президенту другие.
Очень важным моментом является то, что создается система, при которой каждый из институтов власти в большей степени зависит от других структур такого рода. По сути, создается более завершенный, нежели ранее, вариант системы «сдержек и противовесов». В этом смысле Конституционный Суд получает дополнительные полномочия, но в то же самое время имеет и дополнительную ответственность, судьи могут быть отстранены от должности. Государственная Дума получает существенные полномочия в рамках деятельности правительства. Но все-таки эти полномочия касаются прежде всего формирования правительства, но не его отставки. Сохраняется механизм отставки правительства и освобождения от должности его отдельных членов по решению главы государства, здесь ведущую роль по-прежнему играет президент. Таким образом, система достаточно сбалансирована. Хотел бы отметить, что в этой связи большое значение имеет факт индивидуального утверждения каждого министра. Это достаточно важно, поскольку существенно повышает значимость Государственной Думы как органа власти в целом и отдельных ее элементов (партий, фракций, депутатских групп) в частности. Я ожидаю, что данные новации приведут к существенной активизации политических партий и росту конкуренции на думских выборах. Если раньше Дума была в большей степени органом законотворчества, то теперь она в существенно большей степени будет влиять на исполнительную власть, что повышает роль и статус данной структуры.
Еще больше выделяется специализация Совета Федерации в военной сфере и вопросах безопасности. Мы знаем, что у верхней палаты изначально был целый ряд полномочий, связанных с указанными областями. Это и утверждение указов президента о введении военного или чрезвычайного положения, указа об использовании Вооруженных Сил за пределами РФ. Теперь к этим полномочиям добавляются консультации президента с Советом Федерации по поводу назначения министров «силового блока». Эта система становится логичной и завершенной.
Помимо реформирования институционального дизайна, необходимо отметить 2 чрезвычайно важных поправки. Они подразумевают изменения, связанные с суверенитетом и социальными функциями государства.
Два момента связаны с суверенитетом. Подтверждена нормальная, естественная норма для суверенного государства, в соответствии с которой решения межгосударственных органов, основанные на международных договорах, не могут противоречить Конституции страны, оспаривать ее верховенство на соответствующей территории. Это очень важно. В течение последних лет Россия активно переходит к этой вполне естественной для суверенного государства формуле. Теперь это получает свое конституционное оформление. Последнее чрезвычайно важно, поскольку это означает, что мы принимаем поправки в конституцию действительно суверенного государства. Очень важно, что происходит конституционное оформление «национализации элит». Нормы, запрещающие людям, которые имеют иностранное гражданство или вид на жительство, занимать хоть сколько-нибудь значимые позиции в системе власти, чрезвычайно важны.
И, конечно, особой значимостью обладает появление в Конституции РФ норм, которые характеризуют Россию как социальное государство. Это касается пенсий, зарплат и прожиточного минимума. Это соответствует ожиданиям народа, представлениям граждан о социальной функции государства. То, что социальный характер государства теперь обеспечивается конкретными конституционно закрепленными процедурами – очень важная новация Конституции России.
В целом хочу подчеркнуть, что конституционная реформа представляет собой позитивный процесс. Важно сказать, что реформа проводится на фоне длительного процесса обсуждений и дискуссий в научном, экспертном и образовательном сообществах, в политической сфере и в рамках гражданского общества. По крайней мере, последние 1,5 – 2 года идут активные дискуссии вокруг содержания, структуры, сути Конституции РФ, в которых принимают участие самые разные политики и общественные деятели. То, что происходило серьезное экспертное обсуждение вопроса, в конечном счете обернувшееся преобразованием основного закона, очень важный аспект. Он является подтверждением того, что реформа продумана, не является какой-то «спецоперацией», как пишут некоторые оппозиционные эксперты. Она является результатом сложного процесса анализа правоприменительной практики, сравнения основного закона России с другими конституциями и понимания того, в каких направлениях ее необходимо совершенствовать, развивая ее потенциал.
Ранее опубликовано на: https://nom24.ru/info/events/tri-smysla-konstitutsionnoy-reformy/
