Олег Иванов: ТОС и есть местное самоуправление
Руководитель Центра урегулирования социальных конфликтов, эксперт Центра ПРИСП, председатель Коллегии медиаторов при Торгово-промышленной палате Московской области Олег Иванов предлагает варианты развития территориального общественного самоуправления (ТОС) - как важного института гражданского общества.
Мы привыкли относиться к территориальному общественному самоуправлению (ТОС) как к форме участия населения в осуществлении местного самоуправления, как оно и определяется в законе. В этом смысле ТОС обладает публичными полномочиями и даже может быть зарегистрировано в качестве юридического лица.
Вместе с тем, поскольку ТОС – это также самоорганизация граждан на определенной территории, то это еще и институт гражданского общества. Поэтому, с одной стороны, темпы развития института ТОС зависят от уровня готовности, «качества» гражданского общества.
С другой стороны, ситуация с ТОС в России очень неоднородна. В каких-то регионах число ТОСов исчисляется тысячами (например, Краснодарский край, Волгоградская область), в каких-то – единицами (Москва, Тверская область), а где-то их нет вообще (Санкт-Петербург, Ленобласть). Такая же ситуация наблюдается и внутри регионов: муниципалитеты очень не равнозначны по степени развития ТОС. Однако очевидно, что уровень развития гражданского общества в соседних муниципалитетах не может настолько сильно различаться. Значит, есть и другие условия для развития ТОС. Убежден, что основным из них является заинтересованность региональных и местных властей в этом институте.
Но зачем им это нужно? Учитывая, что ТОС – это важная ячейка гражданского общества и оптимальная форма для непосредственного осуществления местного самоуправления, этот институт и есть квинтэссенция конструктивной гражданской активности. ТОС не нуждается в прямом законодательном регулировании и способен оказать значительное влияние на качество жизни людей на локальной территории. Оказывая поддержку ТОС, государство и муниципалитеты способствуют развитию гражданского общества, повышению активности и правосознания граждан, а также снижают нагрузку на органы местного самоуправления.
Каковы основные способы государственно-муниципальной поддержки ТОС? Это правовая и организационно-методическая помощь, проведение конкурсов, тренингов, обучающих семинаров, обмен лучшими практиками организации и осуществления ТОС, в том числе через социальные сети, и распространение таких практик. Важно, чтобы принимались региональные законы и (или) муниципальные правовые акты о поддержке ТОС, а также региональные (муниципальные) программы по долгосрочному развитию ТОС, содержащие соответствующую «дорожную карту».
Очень важный вопрос – финансово-экономическая поддержка ТОС. Сейчас она в том или ином виде существует в 17 регионах страны. Это мощный стимул, который мог бы «вдохнуть жизнь» в этот институт. Целевая финансовая помощь могла бы предоставляться в различных формах: например, через субсидии, субвенции из регионального бюджета местным бюджетам на развитие ТОС или в виде прямых грантов ТОСам на осуществление их деятельности. Как показывает практика, гражданская активность довольно быстро «сходит на нет», если люди вынуждены долгое время работать на общественных началах. Однако очевидно, что в случае предоставления ТОСам финансово-экономической помощи, необходим и жесткий контроль со стороны органов публичной власти за целевым расходованием этих средств.
Это также помогло бы решить еще одну важную проблему. В настоящее время в ряде регионов страны проводится реформа территориальной организации местного самоуправления (наиболее активно, пожалуй, в Московской области), направленное на объединение поселений, преобразование муниципальных районов в городские округа. Эта реформа имеет множество плюсов, но также приводит к тому, что определенное число активных граждан, в первую очередь, муниципальных депутатов бывших поселений, отстраняются от системы управления. При этом они прошли определенную школу, муниципальные выборы, у них есть знания и опыт. Эти люди очень пригодились бы в деятельности ТОС, но, очевидно, для их работы необходимо выделить соответствующее финансирование.
Кстати, в Администрации Московской области в свое время существовал целый отдел по развитию ТОС, этому институту уделялось серьезное внимание. Но начиная с 2000 года и практически до недавнего времени в регионе не было не то что структурного подразделения по развитию ТОС, а даже просто специалиста, который бы непосредственно занимался этим вопросом. В связи с этим отрадно, что сейчас Губернатор Московской области и Главное управление территориальной политики региона вновь вернулись к этой теме.
Если региональная и муниципальные власти будут действительно заинтересованы в развитии ТОС, они способны значительно ускорить становление этого института. В свою очередь, это простимулирует и создаст необходимые условия для развития гражданского общества на территории осуществления ТОС.
Есть еще один очень существенный аспект. Исторически в России люди привыкли воспринимать местное самоуправление как нижний уровень государственной власти, ее продолжение. Да, после распада Советского Союза под влиянием западных веяний в Конституции России закрепили положение, согласно которому местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. Но по прошествии почти 25 лет после этого события и 15 лет после начала реформы местного самоуправления все больше становится очевидным, что местное самоуправление в его западном виде в России не прижилось. Об этом свидетельствует хотя бы то, что в последние годы федеральный законодатель явно движется по пути укрепления вертикали власти (регионам предоставлено право своими законами устанавливать порядок формирования органов местного самоуправления, тенденция к укрупнению муниципальных образований – возвращению к одноуровневой территориальной организации местного самоуправления, возможность назначения глав муниципалитетов по конкурсу комиссией, половину состава которой определяет губернатор, и т.д.).
Таким образом, все идет к тому, что в скором времени все вернется на круги своя, и органы местного самоуправления будут встроены в систему органов государственной власти. Однако часть полномочий по решению вопросов местного значения, которые могут решаться непосредственно жителями, например, благоустройство, должны быть закреплены за ТОС. По сути, это и будет местное самоуправление в его чистом виде. Ведь местное самоуправление – это не про политику, на этом уровне люди должны меньше всего думать о выборах, пиар-акциях или политической борьбе, а больше всего – о том, как улучшить качество жизни на отдельно взятой небольшой территории, где они проживают. ТОС этому критерию идеально соответствует.
