Вопрос должен быть точным, или Как изгнать дьявола из деталей?
Научный руководитель Центра общественно-политических проектов и коммуникаций Сергей Заславский анализирует возможности проведения референдума против повышения пенсионного возраста.
Сама по себе идея референдума правомерна: граждане имеют право высказывать свое мнение по вопросам развития пенсионной системы. Эту позицию в ходе обсуждения ЦИК России воспроизвел неоднократно. В данном же случае все дело в качестве вопроса, его формулировке, о его соответствии требованиям. Здесь, как всегда, важны детали.
Четкое требование закона «О референдуме Российской Федерации» состоит в том, что вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы: 1) исключалась возможность его множественного толкования, 2) на него можно было дать только однозначный ответ, 3) исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Формулировка же предложенного вопроса буквально звучала так: «Согласны ли вы с тем, что в Российской Федерации возраст, дающий право на назначение страховой пенсии по старости, повышаться не должен?». Вроде бы на обыденном уровне формулировка понятна: «повышению пенсионного возраста – нет!». Но, подчеркиваю, только на первый взгляд. Разберем подробнее.
Все некогда советские граждане, составляющие большинство совершеннолетних избирателей, сызмальства приучены к понятию «трудовая пенсия», которое в новом законодательстве отсутствует. Сейчас в правовой обиход вошло понятие «страховая пенсия». С 2002 года принят иной порядок, по которому размер пенсий стал зависеть от суммы страховых взносов, начисленных работодателем, пенсия должна была складываться из двух частей: страховой и накопительной. В 2013 году принят новый закон «О страховых пенсиях», согласно которому с января 2015 года трудовые пенсии уже не начисляются. Но ТРУДОВЫЕ пенсии, назначенные и выплачиваемые до вступления закона в силу, выплачиваются в прежнем порядке.
По закону право на страховую пенсию по старости ПО ОБЩЕМУ ПРАВИЛУ имеют мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины, достигшие возраста 55 лет. При этом многочисленные категории граждан в силу особых условий работы, состояния здоровья или семейного положения имеют право досрочного назначения СТРАХОВОЙ пенсии по достижении возраста 55, 50, 45 и даже 40 лет.
Теперь предположим, что референдум назначен, а голосующие участники получили бюллетень с такой вот формулировкой, где возраст выхода на пенсию не указан, а вопрос о виде пенсии предельно размыт. Огромное число граждан, вышедших на пенсию и получающих ТРУДОВЫЕ пенсии, задается вопросом: а что такое это, страховая пенсия? На участках референдума консультантов по пенсионному праву нет, объяснить некому. Многочисленные будущие пенсионеры-досрочники задаются вопросом – а за какой возраст голосуем: за общий либо особо для нас установленный? Опять-таки консультантов нет, да в момент голосования они и не положены: воздействие на волеизъявление голосующих недопустимо. При положительном решении тоже неясно, на какой срок это воля высказана: на какое-то обозримое время, десятилетиями исчисляемое, или веки вечные, на столетия вперед? Или потомкам потребуется новый референдум? Тут уже не избиратели - седобородые юристы не сойдутся. А если он все же будет отрицательным (а теоретически нужно допускать и такую возможность), то как выполнить волю народа и до каких пределов может дойти российский законотворец, есть ли предел его усмотрению? На этом вопрос вообще ни один человек не ответит.
Идем далее. Любая воля выражается в контексте времени и места. Референдум процесс длительный. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума по закону осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума. Еще 30 дней дается ЦИК России на проверку соблюдения порядка сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, оформления подписных листов, достоверности сведений об участниках референдума, содержащихся в подписных листах, и их подписей. Еще 10 отводится Президенту Российской Федерации на назначение референдума и согласование вопроса с судебными инстанциями. И, наконец, от 60 до 100 дней должно пройти со дня официального опубликования решения о назначении референдума. То есть, минимум, пять месяцев. За это время законодатель может своим решением изменить пенсионный возраст, пусть даже по отдельной льготной категории. А люди, собиравшие подписи за одно решение, при той же формулировке придут голосовать уже за другое. Возможно ли такое на практике – тема отдельная. Но фактическое, смысловое существо формулировки не должно меняться в результате усилий третьих лиц. Если это возможно даже в теории – такая формулировка предельно уязвимая, проще говоря, дефектная.
И последнее. Прежде, чем назначить референдум, Президент Российской Федерации обязан обратиться с запросом о соответствии Конституции России инициативы проведения референдума по предложенному вопросу референдума. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту Российской Федерации. Решение это предугадать нетрудно, если принять во внимание уже высказанную более 10 лет позицию Конституционного Суда:
……не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация федеральными органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной. (Из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 3-П)
При любом исходе последствия, которые повлекли бы изъяны формулировки, дай ЦИК «зеленый свет» этой инициативе, были бы сравнимы с муками мальчика Кая, пытавшегося сложить слово «вечность» из четырех кубиков, которые ему дала Снежная королева. По сюжету анекдота, из сочетания изображенных на кубиках букв могло образоваться лишь одно, передаваемое многоточием неприглядное слово, в переносном своем значении обозначившее бесперспективность и тупиковость начинания, тщетность зря потраченных усилий.
… рассматриваемая формулировка вопроса способна ввести участников референдума в заблуждение относительно правовых последствий выражения соответствующей позиции, допускает возможность ее множественного толкования, что в конечном счете не обеспечит выявление действительной воли народа Российской Федерации… (из Постановления ЦИК России от 27 июля 2018 г. № 171/1405-7).
Во всем этом радует лишь одно: дефекты выявлены на старте, когда усилия еще не потрачены, не упущена и возможность нахождения юридически корректной формулировки, в чем ЦИК участливо пообещал помочь инициаторам референдума при утверждении заключения по вопросу, предложенному для вынесения на референдум. Все же иногда сложность и «многозвенность» процедуры есть благо для самих организаторов подобных акций.
