"Цифровая революция" как драйвер реформирования избирательного законодательства

Эксперт Центра ПРИСП Николай Пономарев - о прошедшей в Москве конференции, на которой политтехнологи обсуждали основные тренды совершенствования системы выборов в России

28 сентября в Москве прошла конференция «Итоги избирательной кампании 2017 г. и перспективы развития политической системы России».
В роли организаторов мероприятия выступили Российская ассоциация политической науки, Ассоциация политических юристов, Российская ассоциация политических консультантов, Центр общественно-политических проектов и коммуникаций, Российский общественный институт избирательного права, Ассоциация наблюдателей «Национальный общественный мониторинг» и Московский педагогический государственный университет.

Высокий уровень экспертной площадки закономерно привлек к ней внимание пула крупных фигур из числа ведущих политологов и политтехнологов России. В работе конференции приняли участие вице-президент Европейской ассоциации политических консультантов, вице-президент и 4 члена правления РАПК, член высшего совета партии «Единая Россия», представители Общественной наблюдательной комиссии Москвы и Общественного наблюдательного штаба за выборами в Советы муниципальных образований столицы, эксперты НИУ ВШЭ, РАНХиГС и Финансового университета при Правительстве РФ.

В центре внимания участников закономерно оказались правовые вопросы. Наиболее оживленные дискуссии развернулись вокруг таких тем, как:
- долгосрочные тренды развития избирательного законодательства;
- практика использования муниципального фильтра на выборах глав регионов;
- предложения по реформированию системы электорального права;
- судебная практика в ходе муниципальных выборов в Москве.

Барьеры и зигзаги

Концептуальные проблемы избирательного законодательства России поднял в своем выступлении директор Центра прикладных исследований и программ Сергей Румянцев. Эксперт обратил внимание на два барьера, затрудняющих развитие избирательного права. Во-первых, многие нормы и институты, созданные в 1990-х гг., успели утратить актуальность и превратились в элементы откровенной архаики. Ярким примером в данном случае служат положения закона, регулирующие вопросы агитации. Во-вторых, на региональном уровне зачастую имеют место попытки лишить закон статуса регулятора и использовать его как инструмент политической борьбы. Такого рода практики сталкиваются с активным противодействием, однако продолжают оставаться серьезной угрозой для поступательного развития избирательного законодательства.

Тревожные тенденции в процессе становления электорального права в России выделил и научный руководитель Центра общественно-политических проектов и коммуникаций Сергей Заславский. Эксперт отметил, что система избирательного законодательства развивается зигзагообразно. Для нее характерно своеобразное метание между различными моделями. Законодательство ремонтируют с учетом электоральной практики, но его технологическая платформа при этом остается неизменной. В то же время системе удалось избежать худшего: законодательство остается основным регулятором процесса выборов, а неформальные элементы, вопреки стереотипам, не обрели в нем превалирующего значения.

Как и ожидалось, предметом бурных дискуссий стал вопрос о роли муниципального фильтра в избирательном законодательстве и электоральной практике. Председатель совета директоров центра «Никколо М» Игорь Минтусов прямо заявил, что этот механизм является лишь креативной разработкой политтехнологов, не поддается критике и должен быть отменен. Глава Центра социальных технологий Андрей Богданов выразил мнение, что преодоление муниципального фильтра – вопрос щедрости потенциального кандидата (стоимость подписи одного муниципального депутата в Москве эксперт оценил в 20 – 30 тысяч долларов). Председатель совета директоров консалтинговой компании «Bakster Group» Дмитрий Гусев не согласился с коллегами. Муниципальный фильтр, по его мнению, был и остается важным и нужным механизмом, однако полноценно реализовать его потенциал мешает ресурсная слабость большинства российских партий. Генеральный директор Института региональных проблем Дмитрий Журавлев отстаивал необходимость сохранения муниципального фильтра. Последний, по мнению эксперта, является в настоящий момент единственным стимулом для роста интереса к муниципальным выборам. Вице-президент Российской ассоциации политических консультантов Татьяна Лушникова обратила внимание коллег на то, что оппозиционные партии реализуют лишь малую часть возможностей по преодолению муниципального фильтра, предоставленных им законодательством. Однако пассивность оппозиционеров не отменяет необходимости смягчить требования для прохождения этого барьера. С ней согласился Сергей Заславский, заметивший, что оппозиционные партии на сегодняшний день не имеют ни ресурсов, ни компетенций, чтобы работать в предложенном законом формате.

Отдельного внимания заслуживает блок конкретных предложений по совершенствованию избирательного законодательства, озвученных в ходе конференции.

Пакет проектов реформ презентовала Татьяна Лушникова. В числе возможных изменений была озвучена идея частичного переноса сбора подписей депутатов (для прохождения муниципального фильтра) на электронные площадки. Проект включает в себя план создания единых реестров муниципальных депутатов. Реализация данного предложения способна решить целый ряд проблем. Так, диджитализация позволит положить конец применению технологии двойных подписей, ставшей поводом для критики муниципального фильтра. Депутат, единожды выразивший поддержку кандидату, будет автоматически учитываться системой и уже не сможет предоставить свою подпись в распоряжение третьего лица. Равным образом эта мера поставит крест на проблеме подтверждения подлинности собранных подписей. Из системы сбора подписей будут исключены и нотариус, и сам кандидат (роль последнего будет сведена лишь к ведению переговоров с «муниципалами»).

На практике это должно выглядеть следующим образом: муниципальный депутат приходит с паспортом в ТИК и пишет простое по форме заявление, после чего информация о предоставлении им своей подписи кандидату уходит в систему ГАС «Выборы». Затем на сайте регионального избиркома фамилия депутата автоматически исключается из списка «муниципалов», способных предоставить свою подпись кандидату. В аналогичном порядке должен блокироваться сбор подписей в пользу кандидата после того, как он набрал их в количестве, достаточном для регистрации и выдвижения.

Также эксперт предложила снизить размер муниципального фильтра до 3%. Полезным для развития избирательного процесса представляется и предоставление региональным властям права не только поднимать, но и опускать пороговый показатель фильтра. Крайне необходимой представляется и отмена правила, требующего собрать подписи депутатов в 75% муниципалитетов региона. Куда более разумным было бы переместить эту планку до уровня 20% всех муниципальных образований.

В качестве решения проблемы махинаций при проведении досрочного голосования эксперт предложила смену места его проведения. Как показывает практика, недобросовестные кандидаты относительно легко используют разного рода «черные технологии», связанные с досрочным голосованием, если этот процесс проходит на территории УИК. Однако при переносе места голосования в ТИК риск разоблачения возрастает в разы, в результате чего вероятность нарушений минимизируется.

Описывая ситуация с организацией видеонаблюдения на выборах, Татьяна Лушникова с сожалением констатировала, что попытки донести до членов избиркомов смысл соответствующих норм закона мало к чему привели. Единственным выходом из ситуации на сегодняшний день остается решение полностью убрать все преграды, препятствующие видеофиксации происходящего на избирательном участке.

Комплекс реформ в области избирательного законодательства предложил и Сергей Заславский. Эксперт поддержал идеи Татьяны Лушниковой, дополнив их рядом оригинальных решений. Так, им было предложено сделать обязательной видеозапись происходящего в помещениях для досрочного голосования. Затруднить применение «черных технологий» также может внедрение нового порядка оповещения о числе проголосовавших досрочно. Ежедневная публикация сведений о количестве воспользовавшихся этим правом избирателей априори должна помешать недобросовестным кандидатам использовать досрочное голосование как инструмент для махинаций.

Помимо того, Сергей Заславский предложил коллегам обсудить идею отмены требования по сбору подписей на выборах уровня городских и сельских поселений. Также эксперт выдвинул на обсуждение план отказа от принципа «один депутат – одна подпись» в работе муниципального фильтра.

Отход от формальностей

Большое внимание участники конференции уделили правоприменительной практике на муниципальных выборах в Москве. Электоральный юрист Александр Глушенков (коллегия адвокатов «Межрегион») обратил внимание, что чаще всего поводом для судебных разбирательств служили претензии к процедуре сбора подписей и оформлению подписных листов. Особенно часто такого рода проблемы возникали у представителей «Объединенных демократов». Причиной этого стало отсутствие в использованном ими шаблоне подписных листов особой графы для неработающих граждан: пенсионеры, студенты и безработные должны были указывать свое положение в разделе «работающий», но не всегда понимали это, и потому допускали нарушения при оформлении.
Часто предметом судебных тяжб становились различия в указании рода занятий и должности: кандидат, обозначивший свою должность как «учитель английского языка», легко мог ограничиться упоминанием в документах одного лишь слова «учитель». Мосгорсуд, впрочем, в итоге признал, что такого рода несоответствия не являются нарушением. Побороться за свои права довелось и кандидатам, указавшим в качестве основного места работы общественную организацию, действующую без образования юридического лица. Городской суд столицы в итоге также принял решение в их пользу.

Поводом для частых судебных разбирательств были нарушения нормы закона о предоплате изготовления подписных листов. При этом имел место случай, когда кандидат вовсе не оплачивал их печать из избирательного фонда, однако суд принял решение в его пользу после того, как претендент на мандат подтвердил изготовление листов при помощи личного оборудования. Таким образом, суд фактически проигнорировал имевшее место формальное нарушение закона.

Основанием для претензий в адрес кандидатов стали также расхождения между федеральным и региональным законодательством относительно требований к сборщикам подписей. Избирательный кодекс Москвы включает в себя положение об обязательном наличии у сборщика нотариально заверенного удостоверения на местных выборах, и в предшествующие годы суды столицы не раз применяли санкции за его нарушение. При этом игнорировалось то, что в федеральном законодательстве это требование на муниципальные выборы не распространялось. В текущем году Мосгорсуд радикально изменил подход к трактовке этой нормы закона.

На предшествующих выборах немало кандидатов столкнулись с неожиданным препятствием в виде наличия у себя статуса членов избирательных комиссий. Суды применяли санкции к потенциальным депутатам, самостоятельно собиравшим подписи в то же время входившим в состав избиркомов (пусть даже речь шла о комиссии, действовавшей в другом конце Москвы). Однако в 2017 г. практика изменилась: такого рода действия начали признавать нарушениями лишь в случае, если кандидат использовал свое служебное положение в качестве члена избиркома. В целом эксперт отметил, что опыт Москвы, по его мнению, продемонстрировал явную необходимость упростить процедуру сбора подписей на выборах муниципального уровня. С учетом того, что от кандидатов требовалось получить от 14 до 42 подписей для регистрации и выдвижения, усилия, затрачиваемые на их сбор и оформление, носят явно непропорциональный характер. И одна лишь либерализация судебной практики не может решить эту проблему.

Александр Глушенков также обратил внимание на вскрывшуюся в ходе кампании проблему размещения агитационных материалов в интернет-СМИ. На сегодняшний день все ресурсы, зарегистрированные в России в качестве СМИ, обязаны направлять в избирательные комиссии уведомления относительно размещения АПМ. Однако в ходе столичных выборов это требование тотально игнорировалось. Более того, на некоторых интернет-ресурсах АПМ появились еще до начала официального периода агитации.

Эксперт выделил и новое основание для снятия кандидатов с выборов. В ходе предвыборной кампании в столице один из ее участников был лишен регистрации после того, как юристы его конкурента представили в суд скриншот (не заверенный нотариально) поста в соцсети, размещенного на личной странице кандидата. В содержании поста были обнаружены признаки, позволяющие обвинить кандидата в разжигании ненависти. Суд решил отменить его регистрацию, несмотря на то, что пост был размещен еще в мае (до начала избирательной кампании), а сам кандидат утверждал, что на тот период его аккаунт подвергся взлому.

Поиск консесуса

В выступлениях участников конференции можно выделить ряд консенсусных моментов.

Избирательное законодательство в принципе нуждается в актуализации, однако его реформа должна дать стране свод норм, которые будут использоваться в неизменном виде хотя бы в среднесрочной перспективе. При этом должны быть выработаны дополнительные инструменты защиты от попыток использования электорального законодательства в качестве инструмента борьбы за власть.

Муниципальный фильтр на выборах губернаторов не может быть сохранен в существующем виде. Его формат рассчитан на существование в России более ресурсных и активных партий, готовых использовать в борьбе за власть такие сложные инструменты, как коалиционные соглашения, а также способных заблаговременно выстроить в регионах сеть лояльных муниципальных депутатов. Большинство существующих партий не соответствуют этим критериям, и, более того, не желают или не способны меняться, несмотря на появление новых вызовов.

Острой проблемой остаются нарушения принципа единообразия и последовательности судебной практики, в особенности – на региональном уровне.

В целом система норм, обеспечивающих существование разного рода заградительных барьеров на выборах, остается чрезмерно жесткой. Последнее создает разнообразные поводы для злоупотреблений, в особенности – в части сбора подписей, подтверждения их достоверности и оформления подписных листов. Либерализация соответствующих разделов законодательства, по крайней мере – на уровне муниципальных выборов, представляется остро необходимой.