Денис Дворников. Объектом борьбы станет не коррупция
Интернет-газета "Взгляд"
11.02.2015
http://vz.ru/opinions/2015/2/11/729065.html
Российское уголовное право не знает понятия «незаконное обогащение» в том смысле, который в него вкладывали участники Конвенции ООН. И это не просто нюансы терминологии, а принципиальный момент всей российской правовой системы.
Тема борьбы с коррупцией в течение многих лет остается одной из самых актуальных в России. По данным ВЦИОМ, 44% граждан считают коррупцию главной проблемой государства. Проведенные летом 2014 года опросы показывают, что по степени озабоченности людей она уступает лишь высокой инфляции, плохому качеству услуг ЖКХ, а также низкому уровню жизни населения.
При этом, в отличие от перечисленных проблем, которые не могут иметь однозначных причин и конкретных виновников, коррупция как явление социальное может быть персонифицирована в глазах общества. Объектом справедливого негодования здесь становится не абстрактный «износ труб и котельных» или «конъюнктура валютного рынка», а вполне определенный чиновник-коррупционер. Учитывая социологические данные, а также остроту эмоционального восприятия несправедливости, тема коррупции из юридической плоскости переходит в плоскость политическую.
Именно поэтому в последние годы борьба с коррупцией дала путевку в жизнь целой плеяде новых общественно-политических деятелей. Однако избавление от этого тяжкого социального недуга в рамках политической дискуссии маловероятно. Дело в том, что политическая риторика традиционно тяготеет к упрощенным моделям, то есть к прагматичному использованию коммуникационного ресурса. Первоочередной задачей политика становится не решение проблемы, а электоральная поддержка, причем полученная в сжатые сроки избирательной или иной публичной кампании.
Между тем система юридических понятий и правовых институтов гораздо сложнее, чем содержание любой политической программы. Далеко не все важные детали и существенные подробности могут уместиться в формат диалога политика с электоратом, не говоря уже о программных лозунгах. В результате вокруг темы борьбы с коррупцией сложился целый ряд мифологем, которые не только не помогают в достижениях целей этой борьбы, но и пускают общественную мысль по ложному следу.
Ярким примером такого положения дел является дискуссия вокруг так называемой ратификации 20-й статьи Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции 2003 года. Благодаря политическим заявлениям оппозиции, которые были многократно растиражированы в средствах массовой информации, об этой статье сегодня наслышано большое число людей, в том числе и далеких от международного права и юриспруденции.
На сегодняшний день в общественном сознании довольно успешно был сформирован стереотип, согласно которому «ратификация» Российской Федерацией этой статьи позволит быстро побороть коррупцию и привлечь всех взяточников к уголовной ответственности. При этом многие полагают, что тогда в Мексике, в декабре 2003 года, во время подписания Конвенции представители России сознательно отказались от «ратификации» 20-й статьи якобы затем, чтобы защитить коррупционеров от заслуженного наказания.
В чем же заключается сила этой международно-правовой «панацеи»? Текст 20-й статьи Конвенции предлагает странам-участницам предусмотреть в национальном законодательстве уголовное наказание за незаконное обогащение публичных должностных лиц. Вот ее содержание:
«Статья 20 «Незаконное обогащение»
При условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т. е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».
К вопросу о так называемой ратификации, а также к международно-правовым характеристикам данной статьи мы вернемся позже. Для начала попробуем понять, что необходимо сделать и какие наступят последствия, если увеличение собственности государственного или муниципального служащего, превышающее официальный доход, станет безусловным основанием как минимум для возбуждения уголовного дела.
На первый взгляд все получается очень логично и понятно. Чиновник, владеющий объектом недвижимости, рыночная цена которого выше, чем заработная плата за многие годы, автоматически попадает под следствие и в случае отсутствия разумных объяснений об источниках своего благосостояния признается виновным. В обществе, в котором накопилась критическая масса противоречий, подобный исход вызовет массовое одобрение.
Проблема в том, что такой идеальной последовательности событий будет невозможно добиться без нарушения всей ткани национального законодательства, а также системы правоприменения. Многие эксперты уже называли в качестве главного препятствия Конституцию Российской Федерации, которая защищает одно из стержневых достижений мировой правовой мысли – презумпцию невиновности. И с ними трудно не согласиться, поскольку осудить человека лишь за факт наличия какой-либо собственности без исследования первопричины – явное нарушение конституционной нормы и принципов отправления правосудия.
Однако среди общественных деятелей, которые решительно продвигают криминализацию «незаконного обогащения», бытует мнение, что событием преступления должен становиться факт непредоставления соответствующей декларации о доходах и собственности либо ее искажение. Такая трактовка является, мягко говоря, спорной – по многим причинам. В первую очередь из-за сомнительной соразмерности уголовного наказания за ошибочно заполненную декларацию. Доказать умысел в указании неполных сведений будет крайне трудно. При наличии большого имущественного массива любое искажение информации может носить непреднамеренный характер. Отстоять такую позицию сможет даже начинающий адвокат. Кроме того, нарушения при заполнении деклараций, становясь самостоятельным деянием, теряют любую связь с событием коррупционного преступления, ведь объектом борьбы станет не коррупция, а неумелое заполнение бумаг.
Что же касается возможностей и способов закрепить имеющиеся активы без оформления в собственность, то подобные способы обязательно найдутся. И это только один из примеров того, насколько непрост процесс имплементации положения Конвенции о криминализации незаконного обогащения.
О масштабе необходимых изменений еще в 2004 году говорил председатель Конституционного суда Российской Федерации Валерий Зорькин. По его мнению, включение этой конвенционной нормы в российское законодательство потребует внесения существенных изменений в «уголовное, уголовно-процессуальное, административное, оперативно-разыскное, гражданское, банковское и иные виды законодательства».
То есть во все основные кодексы и законы, регулирующие правоохранительную и правоприменительную деятельность. Главной целью подобных преобразований должна стать система эффективного контроля расходов более чем трех миллионов человек. Ведь выстраивание системы для разоблачения крупных нарушителей и создания громких прецедентов затронет каждого сотрудника государственных, муниципальных и правоохранительных органов, а также членов их семей.
При отсутствии четких критериев, регламентации действий следственных органов, без универсальной системы оценки материальных активов, а также множества других законодательно закрепленных правил и регламентов новый механизм грозит стать не инструментом борьбы с коррупцией, а ее дополнительным источником. Угроза уголовного преследования или даже превращения какого-либо служащего в фигуранта уголовного дела – эффективный рычаг в недобросовестной политической конкуренции или аппаратной борьбе.
Трудно и бессмысленно спорить с тезисом, что необоснованное обогащение чиновника является косвенным признаком противозаконной деятельности, однако ключевым здесь является слово «косвенный». При нынешнем состоянии правоохранительного блока, высокой кадровой текучке в следственных органах, при том сложнейшем историческом багаже в сфере управления имуществом, кадастра и регистрации необдуманная криминализация «незаконного обогащения» принесет только один результат – коллапс правоприменительной системы и многочисленные злоупотребления.
При этом лица, обладающие значительным финансовым ресурсом, пользуясь несовершенством законодательства, при помощи адвокатов смогут уходить от ответственности, бесконечно затягивать следствие и судебный процесс. Простые же служащие, ставшие жертвой служебных интриг, подозрительных граждан или чрезмерной активности надзорных органов, могут оказаться несправедливо осужденными либо стать объектами вымогательства. Существует множество жизненных и бытовых ситуаций, когда служащий может оказаться не готов объяснить, а главное, документально подтвердить происхождение дорогостоящих активов.
В первую очередь это отношения между близкими или дальними родственниками, когда дорогостоящее имущество может быть передано, а документы, подтверждающие переход права собственности – утеряны, либо составлено таким образом, чтобы снизить налогооблагаемую базу (что напрямую не запрещено законом). Уже сегодня многие добросовестные госслужащие сталкиваются с проблемами декларирования подобных объектов. Точно так же, как и при объяснении источника доходов в рамках сложной схемы кредитования и перекредитования, когда человек вынужден совершать множественные займы по разным видам договоров (и без них), погашать одни кредиты и займы за счет других и так далее.
Подобные сложности знакомы многим, кто пытался улучшить жилищные условия, не имея высоких доходов. Есть и особые жизненные ситуации, когда служащий принимает дорогой подарок, находясь в личных отношениях, огласка которых по каким-либо причинам нежелательна. В жизни трех миллионов людей может быть много различных обстоятельств, вполне объяснимых с точки зрения бытовой логики, однако неприемлемых в юридическом контексте.
Сегодня в российском законодательстве понятие незаконного обогащения имеет несколько отличный смысл от того, что понимается в формулировке статьи 20 Конвенции ООН против коррупции. Оно носит выраженно гражданско-правовой характер и распространяется на непубличные имущественные отношения.
Российское уголовное право также не знает понятия «незаконное обогащение» в том смысле, который в него вкладывали участники Конвенции 2003 года. И это не просто нюансы терминологии. Это принципиальный момент всей российской правовой системы, которая формировалась последние два десятилетия, при том что некоторые правовые институты берут свое начало из советской и даже царской России. В этом отношении отечественная правовая традиция близка к большинству европейских государств, которые также не восприняли положения той самой 20-й статьи, ссылаясь на необходимость защиты презумпции невиновности.
Известно, что инициаторами включения 20-й статьи в текст Конвенции ООН против коррупции стали страны Латинской Америки. Большая часть этих стран имеет довольно казуистичное гражданское и уголовное законодательство, а некоторые из них до сих пор живут согласно Кодексу Наполеона, который был написан гениальным французским императором и полководцем ровно за два века до принятия Конвенции – в 1803 году. Это обстоятельство никоим образом не умаляет статуса Конвенции, ее юридической силы, однако показывает ее универсальный подход к национальному законодательству стран с совершенно разными правовыми системами.
Некоторые комментаторы, как, например, блогер Алексей Навальный, лишают Россию права ссылаться на позицию европейских государств, которые также отказались от криминализации «незаконного обогащения». Они считают, что раз уровень коррупции в нашей стране несоизмеримо выше, чем в государствах Старого Света, то мы просто обязаны, невзирая ни на что, отказаться от эволюционного развития российского права и пойти по латиноамериканскому пути. Однако с точки зрения правовой науки это не аргумент, а демонстрация непонимания основ юридической техники и законотворчества. Именно последовательное развитие правовой системы, государственных и правовых институтов гарантирует ее стабильность и эффективность. Необдуманное внедрение противоречивых новелл может привести к совершенно непредсказуемым последствиям, и не только в системе противодействия коррупции, как в случае со статьей 20 Конвенции ООН, но и в других отраслях законодательства.
У читателя может возникнуть вопрос: что же, получается, контроль над расходами чиновников не нужен? Ответ однозначный: безусловно, нужен. Сомнительное обогащение, любое подозрительное изменение структуры и размеров расходов чиновника должно становиться предметом самого пристального внимания правоохранительных органов, служебного расследования, причем публичного и прозрачного.
На этом пути сегодня делается немало, хотя очевидно, что еще недостаточно. Между тем, по опросам ВЦИОМ, россияне заметили очевидное сокращение самого распространенного вида поборов – на дорогах. Если в 2008 году о коррупции в ГИБДД говорили 33% респондентов, то последние опросы показывают 27%. К сожалению, коррупционная составляющая все более активно проявляет себя в сферах, не связанных с государственной службой. Сегодня 54% граждан, которые вынуждены были давать взятку, подвергались поборам в медицинских учреждениях.
Таким образом, можно сказать о тенденции, согласно которой коррупция вытесняется из сферы госслужбы в сферу социальных услуг. Это обстоятельство, безусловно, требует принятия комплексных мер.
Сокращение коррупции в сфере публичного администрирования объяснимо. Исторические корни государственной коррупции лежат в 90-х годах. В то время зарплата чиновников была крайне низкой, а текучка кадров опустошала штатное расписание практически каждого ведомства. В этих условиях возник негласный договор, согласно которому во многих сферах чиновник получал карт-бланш на самостоятельное решение финансовых проблем.
Следить за расходами при зарплате в четыре–пять тысяч рублей было не только неуместной, но и технически невыполнимой задачей. Однако в последние десять лет очевидна устойчивая трансформация сознания самих чиновников, общества, правоохранительных органов. Сегодня большинство государственных служащих получает достойную зарплату, социальный пакет, надбавки и премии.
Желающих принять участие в конкурсах на должность государственной гражданской службы становится все больше. На службу приходят специалисты иного качества, готовые реализовывать свои профессиональные амбиции именно здесь, а не использовать министерство или федеральное агентство в качестве карьерного трамплина или источника недобросовестных доходов.
Возвращаясь в теме «ратификации» статьи 20 Конвенции ООН, о которой писал в своем блоге Навальный, следует сказать, что никакого отказа от ратификации этой статьи со стороны Российской Федерации не было. Конвенция ООН против коррупции подписана и принята Россией без изъятий каких-либо положений. И в случае, если в силу каких-то обстоятельств, очередной масштабной реформы законодательства и правоохранительной системы будет принято решение криминализировать «незаконное обогащение», то никаких дополнительных ратификационных действий не потребуется. На сегодняшний день Россия лишь уведомила своих партнеров, что данное положение в российском законодательстве не предусмотрено. Подобное уведомление является техническим шагом, жестом добросовестного сотрудничества в рамках исполнения всех обязательных положений Конвенции.
Статья 20 к обязательным положениям не относится. В самом тексте статьи содержится сразу несколько оговорок и условий, при которых государство-участник может по своему усмотрению применить ее в рамках своего национального законодательства. Этот момент крайне показателен, ведь такой декларативный формат положений статьи принят всеми ее участниками.
В заключение следует упомянуть мнение авторитетных общественных деятелей, которые заслужили репутацию сторонников либеральной модели.
В частности, судья в отставке, член Совета по правам человека при президенте РФ Тамара Морщакова назвала идею полномасштабного введения в действие положений о криминализации незадекларированных доходов «мерой против каждого из нас». Председатель СПЧ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Михаил Федотов, будучи ярким спикером, и вовсе охарактеризовал идею Навального как «путь в 1937 год».
А по мнению бывшего судьи Европейского суда по правам человека в России Анатолия Ковлера, «это даже не 37-й год, а инквизиция какая-то».
