Авакьян: Основы конституционного строя никто не трогает
Дискуссия вокруг предложенных президентом изменений в Основной закон страны расколола экспертное сообщество пополам. Одни в целом положительно оценивают конституционные поправки, а другие, наоборот, считают, что их нельзя считать легитимными. Однако все едины в одном: к проекту, как на него не смотри, все равно есть много вопросов.
О том, что кажется удачным в поправках к Конституции, а что все же настораживает, политолог, эксперт Центра ПРИСП Арсений Беленький поговорил с Суреном Авакьяном, заведующим кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова и участником рабочей группы, созданной указом президента для обсуждения конституционной реформы.
Как вам кажется, с чем связана такая спешка в процессе изменения Основного закона, предложенного президентом? И почему в рабочей группе так мало экспертов-конституционалистов?
Вы знаете, мне по существу нечего ответить ни по первому, ни по второму вопросу. Лучше спросите тех, кто курирует весь этот процесс и формировал список рабочей группы. Потому что, если бы действительно нужно было быстро, но глубоко и всесторонне обсудить предложенные поправки, нас бы, наверное, каждый день собирали в Общественной палате, и мы сидели бы там с утра до вечера. А сейчас мы собираемся два раза в неделю и работаем по несколько часов, не больше.
Тем не менее, насколько эффективно, на ваш взгляд, удается работать группе?
Тем, кто хочет выступить, дают слово. Последовательность вопросов и выступлений определяют, с одной стороны, три сопредседателя рабочей группы. Но можно задать вопрос и вне регламента, если позволят. Помимо обсуждения самой инициативы президента, мы также даем оценку огромному количеству предложений от граждан, которые валом идут на специальный сайт, созданный при Общественной палате.
Относительно же эффективности нашей работы судить сложно. Процесс пока идет. Хотя, думаю, что в душе у каждого из нас есть мысль, что вся наша работа имеет декоративный характер. Возможно, подобное почувствовали и граждане, когда увидели состав этой группы, где представлены, конечно, достойные люди, но далекие от конституционного права.
Международное и национальное право
Как вам кажется, не приведут ли в целом предложенные Путиным правки к реальному изменению основ конституционного строя в России, что, следовательно, означает необходимость принятия радикально новой Конституции?
Основы конституционного строя определены в первой главе Конституции и ее никто не трогает. Точнее было бы спросить так: не получится ли, что после тех поправок, которые будут внесены в другие главы, конституционный строй России изменится косвенно? И тут я сказал бы: нет.
Я в целом отношусь положительно к тем изменениям, которые предложил президент. В частности, мне показалось удачным, как решается проблема, касающаяся взаимоотношения внутреннего законодательства и международного права. Мы уже давно говорили о том, что часть 4 статьи 15 Конституции ставит Россию в ложное положение. И при этом ничего революционного для законодательной практики в предложении президента нет.
Потому что в 2014–2016 годах Конституционный Суд по этому поводу высказывался и это отражено в законе о Конституционном Суде.
Кроме того, есть и другой закон от 1995 года, где также сказано, что международные договоры не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Кстати сказать, такие же принципы работают, например, в Германии и США.
Конституционные противоречия
Есть ли какие-то поправки, которые все же вызывают у вас настороженность?
Да, мне кажется, что есть что обсуждать в рамках проекта выстраивания взаимоотношений между ветвями власти. Здесь для меня, как для конституционалиста, есть вопросы. В частности, если Государственная дума утверждает председателя и членов правительства, а президент их назначает, то возникает правовая коллизия. Потому что утверждение — это императивное решение и назначение — императивное решение. Тут нужно очень серьезно продумать, как нормативно нивелировать эту коллизию, чтобы снять заложенный в эту поправку кризисный потенциал.
Более того, раз уж взялись переделывать саму систему взаимодействия между нижней палатой парламента и правительством, можно было бы и избавиться от излишних сложностей, навязанных системе 117-й статьёй 6-й главы Конституции. Сейчас Госдума может выразить недоверие только всему правительству в целом. Спрашивается: если у депутатов есть претензии только к одному конкретному министру, зачем отправлять в отставку все правительство?
Многие эксперты отмечали, что и введение нового органа власти – Госсовета – противоречит заложенному в Конституции принципу разделения властей.
Да, в каком-то смысле такая оценка имеет право на существование. Но на данный момент – пока мы почти ничего об этом Госсовете не знаем – и критиковать-то нечего. Пока что те полномочия, которыми будет наделен Госсовет, фактически дублируют полномочия президента. И такого по Конституции быть не должно, так что мы все ждем разъяснений на этот счет.
С другой стороны, такой орган власти потенциально может укрепить унитарное начало нашей государственности, крепче сшив субъекты Федерации. И это, на мой взгляд, правильная инициатива.
Как вы оцениваете поправки, которые касаются полномочий Конституционного Суда?
Я, как конституционалист, конечно, не понимаю, зачем сокращать количество судей в Конституционном Суде с 18 до 11. Мне сложно найти для этого решения рациональное объяснение. Потому что я знаю их реальные объемы работы, а с новыми полномочиями, они будет еще больше.
Что же касается права Конституционного Суда оценивать законопроекты по просьбе президента, то это не такую уж новая практика. В некоторых странах органы правосудия всегда оценивают таким образом именно проекты, то есть после того, как они были приятны парламентом, но до того, как их подписал президент.
Публичная власть и зачем народу голосовать
Нельзя ли сказать, что конституционная правка, которая позволит встроить органы местного самоуправления в «единую систему публичной власти», противоречит статье 12 1 главы Конституции, где специально подчеркивается их самостоятельность и автономность?
Нет, на мой взгляд, не противоречит. В 1995-96 годах Конституционному суду пришлось рассматривать вопрос о силе решений органов местного самоуправления. И тогда было сказано, что местные органы самоуправления входят в «единую систему публичной власти». И это понятие, которое было подсказано учеными и которое поддержали судьи КС, в общем-то вошла в жизнь.
Что такое публичная власть? Это, во-первых, власть государственная, а во-вторых, власть местного самоуправления. Я добавляю еще и третью форму – общественную власть, потому что есть общественные структуры, которые принимают какие-то решения, которые имеют за собой силу. Например, партии принимают свои уставы, которым затем должен подчиняться тот, кто к нее входит. Поэтому ничего революционного в этом плане не придумано. Просто некоторые вещи взяли из реальной практики и решили закрепить в Конституции.
Многие юристы писали и о процедурных нарушениях или по крайне мере неясностях, которые сопровождают процесс принятия правок в Конституцию. Так, например, согласно Федеральному закону «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» и 9-й главе Конституции, нет такой возможности — создание какой-либо конституционной комиссии, равно как и проведения народного голосования «по одобрению». Вы согласны с такой оценкой?
Это очень хороший вопрос. Такая проблема действительно существует. Дело в том, что народное голосование, которое планируют провести для принятия законопроекта, нельзя назвать ни референдумом, ни выборами. Это именно народное голосование по принципу «одобрить»/«не одобрить». И, следовательно, тут возникает вопрос: а имеем ли мы формальное право проводить такое голосование или нет?
Статья 136 Конституции, предписывающая процедуру принятия поправок, не предусматривает такой необходимости. Но сказать, что она и запрещает это, мы тоже не можем. Конечно, тут же задают и другой вопрос: а как быть если не получится получить всенародной поддержки? Отвечают: в этом случае поправки, по-видимому, не будут приняты. Наверное, в самом проекте пропишут, что этот закон вступает в силу только после проведения следующего голосования, которое состоится такого-то числа. Другое дело, что лично мне не кажется, что народ проголосует против.
Тут же у многих всплывал вопрос о так и не принятом Федеральном законе о Конституционном Собрании.
Для меня это очень больной вопрос. Я как профессор конституционного права утверждал и утверждаю, что если в Конституции есть закон, то его нужно принять. А закон о Конституционном Собрании уже 25 лет умышленно откладывают.
Говорят, что примут его тогда, когда возникнет потребность в новой Конституции. Но это неверно. Давайте не будем связывать одно с другим. Возможно, они боятся, что в тот момент, когда появится этот закон, тут же захотят принять и новую Конституцию. Но это же абсурд. Принимать закон — не значит тут же его применять. У нас же есть Федеральный конституционный закон о военном положении. И мы радуемся тому, что принимать его сейчас не нужно. Но он же все равно есть.
