Рифы общественного наблюдения
На днях Мосгордума приняла в первом чтении предложенный мэром Москвы законопроект, который, в частности, наделяет правом Общественную палату Москвы назначать наблюдателей на выборы. Городская прокуратура указала, что проект не соответствует федеральному законодательству — надо дождаться принятия соответствующих поправок в федеральный закон Госдумой.
Дух и буква закона
Общественное наблюдение на выборах – ярчайший пример того, как дух закона может иногда разойтись с его буквой. Особенно когда назревший в общественной повестке вопрос, требующий неотложного законодательного регулирования, вступает в конфликт с рутинными, но неизбежными правилами законодательной процедуры. Когда очевидно необходимый институт, уже доказавший, - только что и публично - свою востребованность на главных выборах страны, не может быть внедрен на региональном уровне лишь потому, что соответствующая норма не предусмотрена Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Печальнее всего, что говорящие столичному закону «стоп» по форме абсолютно правы. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» является рамочным законодательным актом, регулирующим порядок проведения выборов на всех уровнях. И на текущий день в нем ничего не сказано о праве региональных общественных палат назначать наблюдателей – такое право есть лишь у кандидатов и участвующих в выборах избирательных объединений. Закон может, правда, наделить этим правом и иные общественные объединения, но совещательные органы, какими являются общественные палаты, правовым статусом общественных объединений (казуистика) не обладают и формально выпадают из круга субъектов, уполномоченных направлять наблюдателей для работы в избиркомах.
Предвижу вопрос: но ведь в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» норма, предоставляющая такие права общественным палатам, уже есть? Да действительно, но пределы ее действия ограничены только президентскими выборами. И пока соответствующие коррективы, наделяющие общественные палаты правом назначать наблюдателей, не будут внесены в закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» любая региональная инициатива по определению будет уязвима. И не только в критическом прищуре представителей «ока государева», но и в косых взглядах тех немногих недоброжелателей, которые в желании торпедировать благое начинание вполне способны забросать жалобами и ту же прокуратуру и суды на осенних выборах. Такие попытки не исключены, более того - ожидаемы.
Сегодня Центризбирком не видит проблемы в упреждающем нормотворчестве регионов по введению этой нормы. Но где гарантия, что при разбирательстве в суде общей юрисдикции воспримут не логику реального дела, (разделяемую Центризбиркомом), а сухую логику буквы – такую простую и соблазнительную? Думаю, что пока несколько строчек о наблюдении от общественных палат не будут внесены в закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» - до тех пор сохраняется риск споров, а стало быть, и возможность получить от авторитетных инстанций, как говаривал исторический персонаж, «нечто формально правильное, а по сути издевательство». Отсюда простой вывод – в ближайшее время надо максимально форсировать принятие поправок в федеральное законодательство, практически одновременно разрабатывая соответствующие акты на региональном уровне. Но этот путь обещает быть тернистым.
Рифы законотворчества
Принятие поправок в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав….» не такой простой вопрос, как может показаться на первый взгляд. Действующий порядок предполагает, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. И это не регламентная норма, а требование статьи 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Она гласит, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в 30-дневный срок отзывов на них.
Соответственно, быстрого рассмотрения не планируется. На днях Госдума утвердила Календарь рассмотрения вопросов с 8 по 24 мая, согласно которому рассмотрение законопроекта в первом чтении запланировано на 15 мая. Однако принятие законопроекта в первом чтении снова выводит его на новый круг согласований. Дело в том, проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Госдумой в первом чтении, направляются в региональные заксобрания для представления в Государственную Думу поправок к ним… и снова в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается. То есть второе чтение законопроекта по определению невозможно до середины июня.
Напомним, что выборы должны быть назначены не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования (дата голосования уже известна, это 9 сентября) В переводе на язык календарных дат – осенние выборы должны быть назначены с 1 по 11 июня. Решение о назначении выборов должно быть опубликовано в пятидневный срок, с момента публикации кампания считается официально стартовавшей и никакие правовые новеллы принятые после этой даты, к ней уже не применяются. Предельная точка планового старта кампании - примерно такая же, что и дата возможного рассмотрения поправок во втором чтении.
Даже если предположить, что Госдума одновременно проголосует за законопроект во втором и третьем чтениях, что закон тут же, «с колес», одобрит Совет Федерации, подпишет глава государства и состоится его публикация, все равно очевидно, что вступление закона в силу в плановом режиме до старта осенних выборов на текущий момент оказывается под большим вопросом.
Конечно, в решении проблемы возможны варианты. Используя ресурсы общественных палат, можно попробовать добиться максимально скорого сбора отзывов не за недели, а за считанные дни, после чего пытаться скорректировать сроки рассмотрения законопроекта Госдумой в первом чтении (с полным пониманием, что даже один припозднившийся субъект может сдержать процесс, умножив на ноль результат общих усилий). Вновь и вновь высчитывая процедурные сроки, можно попытаться выкроить столь необходимые лишние сутки. Теоретически можно повсеместно провести пленарные заседания региональных парламентов одновременно с заседанием Госдумы, на которых принять поправки в региональные законы. Наконец, региональный законодатель может затянуть и старт предвыборной кампании, уклонившись от назначения выборов, после чего с опозданием на 10 дней их назначит региональный избирком. Можно многое. Вопрос в другом: стоит ли результат подобных сверхусилий, и нет ли иного варианта решения вопроса?
Парадоксы открытой двери
В пылу дискуссий как-то невольно упускается, что право назначать наблюдателей помимо участвующих в выборах избирательных объединений законом может быть предоставлено и иным общественным объединениям. В том числе региональным законом. Соответствующие возможности Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» предусматривает уже много лет, хотя на практике о ней вспоминают редко.
Какие конкретно общественные объединения могут получить такое право – полностью во власти законодателя. Критерии здесь могут быть разными, но очевидно, что такое право имеет смысл предоставлять объединениям, специализирующимся на общественном наблюдении на выборах (садоводов, кролиководов и футбольных болельщиков все же объединяют иные интересы) и имеющих соответствующую запись в уставе. Общественное объединение вполне может быть под патронатом соответствующей общественной палаты и даже быть учреждено ее членами как гражданами (то есть в личном качестве) специально под осенний выборный проект. Оперативное создание такого объединения и прохождение регистрации в органах юстиции - дело техники.
Такое профилизованное общественное объединение вполне может выполнить функции оператора, осуществив сбор предложений от иных общественных объединений, не имеющих соответствующей записи в уставе и не обладающего правом самостоятельного направления наблюдателей. В этом случае схема общественного наблюдения реально работает по отработанному алгоритму (сбор предложений по кандидатурам, принятие решений, направление наблюдателей управомоченным субъектом) с той лишь разницей, что направление будет выдаваться не от лица общественной палаты, а от лица общественного объединения – ответственного оператора проекта.
Понятно, что подобный вариант имеет паллиативный характер, может рассматриваться как решение вынужденное, действующее вплоть до принятия долгожданных поправок на федеральном уровне, предоставляющих соответствующие правомочия общественным палатам. В дальнейшем, после принятия поправок, можно будет провести коррекцию регионального законодательства, все вернется на круги своя и временного оператора-общественника сменит общественная палата.
Конечно, предлагаемый путь не оптимален. Но в сложившихся временных заторах не заметить открытой двери – было бы неправильно. И, возможно, оценив обстановку и взвесим все преимущества и риски, следует воспользоваться ею. Хотя бы как запасным выходом.
