Преобразование муниципальных районов в городские округа – естественный для России процесс

На протяжении практически всей своей истории местное самоуправление в России находилось под довольно жестким контролем со стороны государства. Например, в советский период одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип «демократического централизма»: местное самоуправление существовало в жестко централизованном виде. В частности, представительные органы были зависимы от местных администраций, которые, в свою очередь, зависели от региональных органов государственной власти. В СССР районы были первым и единственным звеном местного самоуправления, они не делились на более мелкие муниципалитеты.
Преемственность в этом вопросе существовала вплоть до реформы местного самоуправления 2006 года, когда новым федеральным законом была искусственно введена двухуровневая система местного самоуправления. Наряду с районными органами местного самоуправления появились поселенческие. При этом за поселениями была закреплена самостоятельность и независимость от муниципального района, в границах которого они находятся. Это повлекло за собой:
- ухудшение управляемости территорией;
- межличностные конфликты между главами;
- неразбериху с разграничением полномочий и имущества между муниципальным районом и поселениями в его составе;
- недовольство жителей, которые зачастую не понимали, в какую администрацию им нужно обращаться за решением того или иного вопроса;
- низкую бюджетная обеспеченность вновь образованных поселений, что непосредственно сказалось на качестве предоставляемых жителям услуг;
- кадровые, организационные, транспортные и прочие проблемы вновь образованных поселений.
Почему так произошло? Дело в том, что двухуровневая система организации местного самоуправления была скопирована с немецкого аналога. Однако в Германии она исторически формировалась «снизу» – с уровня коммун, поселений, городов. Люди самостоятельно организовывались в группы для быстрого решения небольших, но актуальных вопросов своей жизнедеятельности, быта. Этим и обусловлена историческая самостоятельность органов местного самоуправления на Западе, их значительная обособленность от органов государственной власти. В этом заключается ключевое отличие германской модели и российской: у них она веками формировалось естественно, у нас – 10 лет и искусственно, «сверху», через принятие федерального закона, не отражающего реальные общественные отношения.
Кроме того, местное самоуправления имеет двойственный социально-политический характер: с одной стороны это уровень и форма публичной власти, а с другой – институт гражданского общества. Соответственно, на каком уровне развития находится гражданское общество, на такой же ступени развития будет находиться и местное самоуправление. Поэтому западная модель в России и не приживается, та же Германия создала ее исходя из своего уровня развития государства и гражданского общества. Поэтому у нас эта модель не заработала и не может заработать в том же виде, что и у них. По этой же причине, кстати, в Китае местного самоуправления в западном понимании этого слова нет и быть не может.
Нужно также учитывать, что, в отличие от маленькой густозаселенной Европы, территория России занимает девятую часть земной суши при очень низкой плотности населения вне городских агломераций. Так, множество населенных пунктов в России жизненно зависят от районного центра – это касается всех вопросов, будь то транспортная доступность или обеспеченность продовольствием. Очевидно, что в этих условиях местное самоуправление не может осуществляться «самостоятельно и независимо».
Вот почему современная тенденция к укрупнению муниципальных образований, преобразованию районов в городские округа – это просто естественный возврат к традиционной, привычной народу форме организации местного самоуправления в стране.
Другое дело, что в настоящее время существуют определенные технические проблемы с реализацией этой задачи. Дело в том, что за 10 лет существования поселений на этом уровне вокруг глав успели сформироваться местные элиты, которые, естественно, не заинтересованы в упразднении поселений. Проще говоря, они боятся потерять свои должности и связанные с ними привилегии. Поэтому и происходят такие случаи, как, например, в Солнечногорском, Можайском, Ногинском муниципальных районах, когда главы некоторых поселений считают невозможным стать частью единого муниципального образования – городского округа.
В этих целях они оказывают давление на местных жителей, доказывая на публичных слушаниях, что после преобразования района в округ жителям придется «за любой справкой ездить в административный центр». Однако эти аргументы не выдерживают критики. Во-первых, в случае необходимости, когда действительно существуют транспортные проблемы, бывшие поселенческие администрации сохраняются, только под другим названием – территориальных отделов администрации городского округа, – то есть для граждан вообще ничего не меняется. Во-вторых, недавно в федеральное законодательство официально введен институт старост сельских населенных пунктов, которые назначаются для организации взаимодействия органов местного самоуправления и жителей сельского населенного пункта. Таким образом, в труднодоступных населенных пунктах жители могут решать свои вопросы с администрацией городского округа через старост. В-третьих, в XXI веке все реже возникают случаи, когда за какой-либо «справкой» нужно куда-то ехать. Есть интернет, а если нет, то есть телефон, через который можно организовать доступ в интернет, в каждом регионе есть портал государственных и муниципальных услуг, через который гражданин может решить большинство своих проблем, не выходя из дома, в том числе пожаловаться на действия или бездействие властей, или просто написать письмо на электронную почту, на которое власти в соответствии с законодательством обязаны ответить в установленный срок так же, как и на обычное письмо. Наконец, можно прийти в один из многофункциональных центров, расположение которых не зависит от территориальной организации местного самоуправления.
Поэтому такая «критика» реформы, согласно которой власть отдаляется от населения, к ней теряется «шаговая» доступность, совершенно безосновательна: это уловка глав поселений и местных элит, чьи личные интересы вступают в конфликт с государственными интересами региональных властей.
Другое дело, что этот конфликт, как и другие, необходимо решать в цивилизованном порядке. Власть должна быть гибкой, не «давить» на глав поселений, не использовать административный ресурс, а садиться за стол переговоров, предметно и в каждом случае индивидуально, может быть, с привлечением профессиональных конфликтологов и медиаторов, обсуждать спорные вопросы и конструктивно урегулировать все возникающие разногласия.